Equilibre des relations commerciales dans le secteur agro-alimentaire (EGALIM)

Conformément à la volonté du Président de la République, le Gouvernement a souhaité associer l’ensemble des parties prenantes à la rénovation des relations économiques entre les acteurs des filières agricoles et agroalimentaires ainsi qu’à la définition des objectifs d’une politique de l’alimentation ambitieuse.

A cette fin les « États généraux de l’alimentation » ont associé des représentants des agriculteurs, des industries agroalimentaires, du commerce et de la grande distribution, des élus, des experts, des partenaires sociaux, des associations de consommateurs et des représentants de la société civile. Les travaux, lancés le 20 juillet 2017, se sont achevés en décembre.

Dans son discours du 11 octobre dernier à Rungis, en clôture de la première phase de ces états généraux, le Président de la République a rappelé les deux objectifs majeurs attendus de cette vaste consultation : d’une part, « permettre aux agriculteurs de vivre du juste prix payé, permettre à tous dans la chaîne de valeur de vivre dignement », et d’autre part « permettre à chacune et à chacun d’avoir accès à une alimentation saine, durable et sûre ».

Au plan économique en effet, les filières agricoles et agroalimentaires se caractérisent par une forte dissymétrie entre l’amont (la production), très atomisé, et l’aval (la distribution) très concentré. Il en résulte une répartition de la valeur défavorable aux producteurs, qui ne bénéficient pas, au sein des filières, d’un pouvoir de négociation équilibré.

La part des dépenses des ménages en produits alimentaires qui alimente le revenu des agriculteurs est réduite et en constante diminution (moins de 10 %). La situation des acteurs de la filière agricole est particulièrement fragile, avec une dégradation importante en 2016 des marges nettes, qui ne permettent pas de couvrir les coûts de production dans certains secteurs. Sur longue période, le revenu des exploitations agricoles connaît une variabilité accrue depuis le milieu des années 2000, avec une contribution importante des subventions d'exploitation, et les agriculteurs font face à un endettement croissant.

La situation des maillons intermédiaires (industries agroalimentaires) et avals (distribution) reste également fragile, avec un taux de marge des industries agroalimentaires qui baisse en moyenne depuis le début des années 2000 et une quasi-stabilité des volumes vendus par la grande distribution, qui se voit fragilisée par le développement d'acteurs très présents sur les marchés mondiaux et par le commerce en ligne.

En outre, à compter de 2013, dans un contexte de crise économique et de stagnation du pouvoir d’achat des Français, les distributeurs se sont livrés à une concurrence accrue par les prix, afin de maintenir ou faire progresser leurs parts de marché. Depuis 2014, les accords de coopération à l’achat des acteurs de la grande distribution ont pu être perçus comme ajoutant une pression supplémentaire sur les fournisseurs.

Les effets de cette situation dépassent le cadre des relations entre les enseignes de la grande distribution et leurs fournisseurs. Ainsi, les difficultés rencontrées dans certains secteurs situés à l’amont de la filière agroalimentaire, si elles peuvent résulter de multiples facteurs liés aux spécificités de ces marchés, sont également liées pour partie aux relations commerciales tendues tout au long des filières.

La nécessaire transformation des systèmes agricoles vers plus de qualité, de respect du bien-être animal, de l’environnement et une alimentation plus saine ne pourra s’opérer sans que cesse une guerre des prix génératrice de destruction de valeur et d’appauvrissement des producteurs.

Parallèlement, il est indispensable de rééquilibrer les relations entre l’amont et l’aval des filières.

A cette fin, plusieurs orientations se sont dégagées des États généraux de l’alimentation : la nécessité d’une structuration du secteur de la production, aujourd’hui trop éclaté, le développement de contrats durables fondés sur le renversement de la logique de construction des prix afin de prendre en compte les coûts de production, et le renforcement des interprofessions comme lieu d’identification d’enjeux par filière et d’actions collectives à conduire. Le recours à une médiation plus efficace et rapide en cas de désaccord sur les contrats, le relèvement du seuil de revente à perte, l’encadrement des promotions, le renforcement des clauses de renégociation et l'amélioration de la lisibilité et l'efficacité des règles applicables pour les acteurs économiques sont également nécessaires.

Un autre enjeu est d’accompagner la transformation des modèles agricoles vers une multi-performance sociale, sanitaire, environnementale et économique afin de répondre davantage aux attentes et aux besoins des consommateurs, et de promouvoir une alimentation plus saine, plus sûre et plus durable, accessible à tous.

Les consommateurs manifestent aujourd’hui une sensibilité croissante aux conditions de production des produits alimentaires et expriment des attentes nouvelles en termes de respect de l’environnement, de qualité des produits, de bien-être animal.

Par ailleurs, alors que la précarité alimentaire se développe, le gaspillage alimentaire demeure trop important, malgré les mesures adoptées en 2016 qu’il convient de renforcer.

La diminution de l’usage des produits phytopharmaceutiques dans la production agricole doit également être un objectif partagé. Au-delà des mesures reposant sur l’engagement des exploitants agricoles, le principe de la séparation des activités de vente et de conseil de ces produits sera inscrit dans un texte de niveau législatif, qui prévoira la mise en place d’un système de conseil indépendant.

Le dispositif expérimental des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques sera rendu permanent, et sa mise en œuvre accélérée.

Les rabais et ristournes sur les produits phytopharmaceutiques seront interdits.

Enfin, la restauration collective publique devra prendre sa part dans la promotion d’une alimentation de meilleure qualité et plus durable.

Le présent projet de loi comporte les mesures nécessaires à la mise en œuvre des principales recommandations issues des états généraux de l’alimentation. Certaines sont présentées sous forme d’habilitations à prendre des ordonnances, afin que se poursuive la concertation avec les parties prenantes concernées.

Le titre I ^er comporte les dispositions tendant à améliorer l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire.

L’article 1 ^er procède à la réécriture complète de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime relatif aux contrats de vente de produits agricoles afin de clarifier les dispositions existantes, en les complétant par des dispositions nouvelles.

Pour en améliorer la lisibilité, l’actuel article L. 631-24 est scindé et remplacé par quatre articles.

Le nouvel article L. 631-24 fixe le principe selon lequel tout contrat de vente de produits agricoles livrés sur le territoire français est régi par ses dispositions lorsqu'il est conclu sous forme écrite, que ce soit à titre obligatoire, ou que le producteur et l’acheteur décident volontairement d’avoir recours à la forme écrite.

En application du I, la proposition de contrat écrit devra désormais émaner du producteur, l’exploitant agricole, dans les secteurs où la contractualisation écrite est obligatoire. Et lorsque le producteur a donné mandat à une organisation de producteurs ou une association d’organisations de producteurs de commercialiser ses produits, le contrat conclu avec l’acheteur devra respecter l’accord-cadre écrit conclu par l’organisation ou l’association avec l’acheteur.

Le II fixe la liste des clauses devant être contenues dans la proposition de contrat ou d’accord-cadre écrit. Il prévoit que les critères et modalités de détermination du prix doivent désormais prendre en compte un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture ou à l’évolution de ces coûts, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur les marchés sur lesquels opère l'acheteur, ainsi que, le cas échéant, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la qualité, à la traçabilité, ou au respect d’un cahier des charges.

Le III fixe la liste des clauses complémentaires devant figurer dans la proposition d’accord-cadre ou dans l’accord-cadre conclu par une organisation de producteurs ou une association d’organisation de producteurs.

Le IV maintient l'exigence d’un contrat distinct pour la facturation par un tiers ou par l'acheteur.

Le V est relatif aux conditions de renouvellement des accords-cadres et des contrats écrits.

Le nouvel article L. 631-24-1 précise que lorsque l’acheteur revend des produits agricoles ou des produits alimentaires comportant un ou plusieurs produits agricoles qu’il a lui-même acquis auprès d’un producteur, le contrat de vente fait référence aux indicateurs figurant dans le contrat d’achat conclu pour l’acquisition de ces produits.

Le nouvel article L. 631-24-2 prévoit en son I que la conclusion de contrats de vente et d’accords-cadres sous forme écrite peut être rendue obligatoire soit par extension d’un accord interprofessionnel, soit par un décret en Conseil d’État qui précise les produits ou catégories de produits concernés.

Son II, qui reprend également les dispositions actuelles, est relatif à la durée minimale des contrats de vente et accords-cadres écrits obligatoires. Cette durée ne peut en principe excéder cinq ans, mais peut toutefois être augmentée de deux ans au plus pour les contrats portant sur un produit dont le producteur a engagé la production depuis moins de cinq ans.

Le nouvel article L. 631-24-3 précise que les articles L. 631-24 à L. 631‑24‑2 sont d’ordre public et ne s’appliquent ni aux relations des coopératives avec leurs associés‑coopérateurs, ni, en cas de transfert de la propriété des produits, aux relations entre les organisations de producteurs ou associations d’organisations de producteurs et les producteurs. Cette exclusion du champ d’application du régime applicable aux contrats de vente des produits agricoles est toutefois subordonnée à la condition que les statuts de ces organismes comportent des dispositions équivalentes.

L'article 2 procède à la réécriture de l'article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime, qui est relatif aux sanctions de la méconnaissance des dispositions relatives aux contrats de vente des produits agricoles. L’actuel régime de sanctions administratives est aménagé en vue d'assurer une meilleure effectivité du dispositif.

Plusieurs manquements peuvent ainsi donner lieu à sanction pour l'acheteur comme pour le producteur : le fait de conclure un contrat écrit ou un accord-cadre écrit ne comportant pas toutes les clauses mentionnées à l’article L. 631-24 ou comprenant une délégation de facturation irrégulière, le fait, pour un producteur ou un acheteur, de conclure un contrat ne respectant pas les stipulations d’un accord-cadre, ou le fait, pour l’acheteur, de ne pas transmettre certaines informations au producteur.

Lorsque la conclusion de contrats de vente et d'accords-cadres écrits a été rendue obligatoire par accord interprofessionnel ou décret en Conseil d’État, pourront également être sanctionnées tant la méconnaissance par l’acheteur de l’obligation du recours à la forme écrite, que l’absence de proposition d’un contrat écrit par le producteur.

L'article 3 prévoit que les manquements mentionnés à l'article L. 631-25 sont constatés par des agents dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d’État, et précise les modalités selon lesquelles les sanctions sont prononcées.

L'article 4 modifie les dispositions concernant le règlement des litiges relatifs aux contrats ou accords-cadres portant sur la vente de produits agricoles. Il tend à renforcer l'efficacité de la médiation qui est un préalable obligatoire à l’éventuelle saisine d'un juge, en limitant à un mois la durée maximale de la mission.

L’article 5 précise les missions des organisations interprofessionnelles agricoles, en prévoyant qu’elles ont la possibilité de définir les indicateurs auxquels pourront se référer les contrats de vente de produits agricoles.

L'article 6 est relatif à la clause de renégociation des contrats d'une durée d'exécution supérieure à trois mois portant sur la vente de certains produits, prévue par l’article L. 441-8 du code de commerce.

Il élargit le champ d'application de cette clause et prévoit qu'elle prend notamment en compte un ou plusieurs indicateurs des prix des produits agricoles ou alimentaires, le cas échéant définis par accords interprofessionnels.

Le délai des renégociations est ramené de deux à un mois. Et une procédure de médiation devant le médiateur des relations commerciales agricoles est instituée en préalable obligatoire à toute éventuelle action en justice.

L'article 7 adapte les conditions d’application du nouvel article L. 631-24-2 à Saint‑Pierre-et-Miquelon, afin que la contractualisation sous forme écrite puisse être rendue obligatoire par arrêté interministériel.

L’article 8 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures dans le champ du code rural et de la pêche maritime.

Le 1° de son I prévoit une adaptation des dispositions relatives aux relations entre les sociétés coopératives agricoles et leurs associés coopérateurs, notamment pour définir les conditions de départ des associés coopérateurs, améliorer leur information, renforcer la transparence dans la redistribution des gains des coopératives à leurs associés coopérateurs et prévoir des modalités de contrôle et des sanctions permettant d'assurer l'application effective des règles applicables.

Le 2° du I autorise le Gouvernement à recentrer les missions du Haut Conseil de la coopération agricole sur la mise en œuvre du droit coopératif et le contrôle de son respect et d’adapter les règles relatives à sa gouvernance et à sa composition.

Le 3° du I permettra de modifier les conditions de nomination et d’intervention du médiateur de la coopération agricole pour assurer son indépendance et sa bonne coordination avec le médiateur des relations contractuelles agricoles.

Le 4° du I permettra d’apporter aux dispositions correspondantes du code rural et de la pêche maritime les éventuelles adaptations rédactionnelles nécessaires.

Ces ordonnances devront être prises dans un délai de six mois.

L'article 9 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance deux mesures dans le champ du code de commerce, pour une durée de deux ans : d’une part le relèvement de 10 % du seuil de revente à perte des denrées alimentaires revendues en l’état au consommateur ; d’autre part un encadrement en valeur et en volume des promotions pratiquées sur les denrées alimentaires.

L'article 10 habilite le Gouvernement à apporter par ordonnances diverses modifications et clarifications des dispositions du titre IV du livre IV du code de commerce, relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et autres pratiques prohibées, rendues nécessaires par l’évolution des textes et les apports de la jurisprudence.

Cette habilitation permettra notamment :

- de clarifier les règles de facturation,

- de préciser les dispositions relatives aux conditions générales de vente et mettre en cohérence les dispositions relatives aux produits agricoles et alimentaires du code de commerce avec celles du code rural et de la pêche maritime ;

- de simplifier les dispositions relatives aux conventions conclues entre les fournisseurs et les distributeurs ou les prestataires de service ;

- de simplifier et préciser les définitions des pratiques mentionnées à l'article L. 442-6, notamment en ce qui concerne la rupture brutale des relations commerciales et les voies d'actions en justice ;

- d’élargir à l'article L. 442-9 le champ d’application de l’action en responsabilité.

Le titre II du projet de loi comporte plusieurs mesures en faveur d'une alimentation saine, de qualité et durable.

L'article 11 répond à une demande sociétale d’évolution des produits proposés par la restauration collective publique.

Il renforce la portée des dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives à la qualité des repas proposés dans les services de restauration des personnes publiques, en prévoyant que les produits acquis dans ce cadre devront comporter à l’échéance du 1er janvier 2022 une part significative de produits issus de l'agriculture biologique, ou bénéficiant d’autres signes de qualité ou mentions valorisantes ou présentant des caractéristiques équivalentes, ou acquis en prenant en compte le coût du cycle de vie du produit.

L’objectif est d'atteindre un taux de 50 % de produits acquis remplissant l'une de ces conditions à l'horizon 2022, dont au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

Ces taux seront fixés par un décret en Conseil d’État qui précisera les modalités d’application du dispositif, notamment la période de référence prise en compte pour apprécier le respect de cette obligation. Il fixera également une étape intermédiaire.

Cette mesure nouvelle est complémentaire de celle qui est déjà prévue par l’article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime, et qui tend à améliorer la qualité nutritionnelle des repas proposés dans les services de restauration scolaire et universitaire et ceux des établissements de santé, des établissements sociaux et médico-sociaux et des établissements pénitentiaires.

L'article 12 procède au transfert des dispositions législatives relatives à l'aide alimentaire du code rural et de la pêche maritime vers le code de l'action sociale et des familles. Il est précisé à cette occasion que l’aide alimentaire est assortie d'une proposition d’accompagnement aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale.

L’article 13 comporte plusieurs dispositions tendant à une meilleure prise en compte du bien-être animal.

Le I complète l'article 2-13 du code de procédure pénale afin d’étendre aux infractions de maltraitance animale prévues et réprimées par le code rural et de la pêche maritime le droit, pour les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits et dont l'objet statutaire est la défense et la protection des animaux, de se constituer partie civile.

Le II modifie l’article L. 215-11 du code rural et de la pêche maritime afin d’ériger en délit le fait pour les personnes qui exploitent des établissements de transport d’animaux vivants ou des abattoirs, d’exercer ou laisser exercer des mauvais traitements envers les animaux.

Il renforce par ailleurs la sévérité des sanctions encourues en cas de mauvais traitements sur les animaux, en les portant à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.

L'article 14 a pour but d'éviter toute incitation commerciale pouvant conduire à l'utilisation inappropriée de produits phytopharmaceutiques.

A cet effet les remises, rabais et ristournes seront interdits dans les contrats de vente de ces produits, et tout manquement à ces dispositions sera passible d'amendes administratives. Toutefois l’interdiction ne s'appliquera pas aux produits de biocontrôle définis à l'article L. 253-6 du code rural et de la pêche maritime, ni aux substances de base au sens de l'article 23 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

L’article 15 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures dans le champ du code rural et de la pêche maritime.

Le 1° du I habilite le Gouvernement à modifier le cadre législatif applicable aux produits phytopharmaceutiques afin de séparer l’activité de conseil et l’activité de vente de ces produits.

Cela nécessite de rendre incompatible l’exercice de ces deux activités, dans le respect du droit de l'Union européenne qui fait obligation aux distributeurs de dispenser un conseil à l'utilisation et à la sécurité d'emploi des produits au moment de la vente. Il y aura lieu d'adapter le régime des activités de conseil et de vente, notamment pour définir les outils permettant de s’assurer que les utilisateurs professionnels auront effectivement bénéficié d’un conseil adapté respectant les principes de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et contribuant à la réduction des usages, des impacts et des risques des produits. Une séparation capitalistique des structures exerçant ces activités sera imposée.

En application du 2° du I, le Gouvernement est autorisé à réformer le régime des certificats d'économies de produits phytopharmaceutiques, actuellement expérimental, afin d’en renforcer l’efficacité. A cette fin, des objectifs à atteindre avant 2021 pourront être fixés, et le cadre expérimental actuel pourra être transformé en régime permanent à périodes successives.

Le 3° du I tend à confier aux agents habilités par le code rural et de la pêche maritime à rechercher et constater les infractions en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux le pouvoir d'audition libre dont disposent déjà les inspecteurs de l'environnement pour la recherche des infractions au titre du code de l'environnement.

Le 4° du I prévoit de confier aux agents chargés des contrôles relevant de l'alimentation, de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux, certains pouvoirs d'enquête dont disposent les agents habilités par le code de la consommation.

Le II permettra de prendre par ordonnance diverses dispositions pour lutter contre le gaspillage alimentaire.

La réalisation d’un diagnostic préalable à la démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire prévue à l'article L. 541-15-3 du code de l'environnement sera imposée aux acteurs de la restauration collective, publique comme privée. L'obligation de proposer aux associations caritatives habilitées en application de l'actuel article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime une convention tendant à permettre de céder à ces associations des denrées alimentaire à titre gratuit sera étendue à certains opérateurs de l’agroalimentaire. Le Gouvernement pourra également imposer à certains opérateurs de rendre publics leurs engagements en faveur de la lutte contre le gaspillage alimentaire.

Le II permettra également de procéder à des corrections ou mises en cohérence techniques de certaines dispositions du code de l'environnement et du code rural et de la pêche maritime.

Les ordonnances prévues au I devront être prises dans un délai de six mois, et celles prévues au II dans un délai de douze mois.

Le titre III regroupe des dispositions transitoires et finales.

L’article 16 fixe les conditions d’entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi, notamment celles relatives à l’encadrement des contrats de vente de produits agricoles.

Enfin l'article 17 rend applicable à Wallis-et-Futuna l'article L. 441-8 du code de commerce dans sa version issue du présent projet de loi.