Ecole de la confiance

A la fin du XIXe siècle, l’obligation d’instruction fut l’acte véritablement fondateur de notre République. Depuis, l’école républicaine porte une double promesse : l’élévation du niveau général des élèves et la justice sociale. Les parents, les élèves attendent beaucoup de l’école car ils savent qu’elle est en mesure de changer leur destin. Pour les personnels, cette promesse républicaine se trouve au cœur de leur engagement professionnel.

Accomplir cette double promesse républicaine est la condition de la cohésion de la nation comme de la liberté de chaque citoyen. Elle demande une confiance complète et constante de la société en son école.

Les principes généraux du système éducatif font de l’éducation un droit, de l’instruction une obligation et de l’enseignement un service public gratuit et laïc. Ces principes sont au fondement de notre contrat social et à ce titre sont rappelés dans le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, texte à valeur constitutionnelle.

Les lois successives relatives à l’instruction obligatoire s’inscrivent dans la geste républicaine pour la liberté, l’égalité et la fraternité : l’égalité entre tous les enfants de France, sans distinction aucune.

L’obligation d’instruction pour tous les enfants de France dès l’âge de trois ans est la concrétisation de cette ambition républicaine que porte aujourd’hui le Gouvernement.

L’objectif de l’école primaire est de transmettre les savoirs fondamentaux à tous les élèves : lire, écrire, compter et respecter autrui. L’école maternelle, née d’un souci d’égalité sociale a progressivement affirmé son identité et sa place singulière dans le système éducatif français. Aujourd’hui, la scolarité à l’école maternelle est le moment où se préparent les apprentissages fondamentaux et donc les réussites futures. Elle est donc tout à la fois le tremplin vers la réussite, le foyer de l’épanouissement des élèves et le creuset de la réduction des inégalités sociales.

En portant à l’âge de trois ans l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire, ce projet de loi s’inscrit dans la tradition républicaine des lois scolaires de la République.

Il offre également à l’école et à ses partenaires, en particulier les collectivités territoriales, des leviers pour se projeter vers l’avenir : renforcer l’ouverture de notre école sur le monde, les innovations pédagogiques et faire de l’évaluation un outil de connaissance au service de la communauté éducative, du progrès de chacun et de l’égalité entre tous.

Ces deux objectifs inspirent l’action quotidienne des professeurs. Le Gouvernement souhaite, par ce projet de loi, affermir le socle sur lequel ceux-ci s’appuient pour accomplir leur mission. La formation des personnels, et particulièrement des professeurs, est une condition essentielle de l’élévation du niveau général. Dans ce cadre, le pré-recrutement doit être un levier d’attractivité du métier de professeur qui doit demeurer ce qu’il a toujours été une voie de promotion, d’ascension et de justice sociale.

Ainsi, le titre I ^er du projet de loi vise à garantir la maîtrise des savoirs fondamentaux par tous les élèves en réaffirmant l’importance de l’engagement de la communauté éducative au service de l’école de la confiance (chapitre Ier).

L’article 1er rappelle que la qualité du service public de l’éducation dépend de la cohésion de la communauté éducative autour de la transmission de connaissances et de valeurs partagées. Cela signifie, pour les personnels, une exemplarité dans l’exercice de leur fonction et, pour les familles, le respect de l’institution scolaire, dans ses principes comme dans son fonctionnement.

Le chapitre II du titre Ier étend l’obligation d’instruction aux plus jeunes.

L’article 2 abaisse l’âge de début de l’obligation d’instruction à trois ans. Il consacre, d’une part, l’importance pédagogique de l’école maternelle dans le système éducatif français. Il renforce, d’autre part, le rôle décisif de l’enseignement pré-élémentaire dans la réduction des inégalités dès le plus jeune âge, et notamment la première d’entre elles, celle de l’inégalité face au langage.

L’article 3 tire les conséquences de l’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire posé à l’article 2 sur l’ensemble des dispositions législatives du code de l’éducation qui font référence directement ou indirectement à la période d’instruction obligatoire.

L’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire constitue une extension de compétence au sens de l’article 72-2 de la Constitution qui doit, en application des mêmes dispositions, être « accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

L’article 4 prévoit donc que l’Etat attribuera des ressources aux communes qui justifieront, au titre de l’année scolaire 2019-2020 (année scolaire d’entrée en vigueur de l’extension de l’instruction obligatoire) et du fait de cette seule extension de compétence, une augmentation de leurs dépenses obligatoires par rapport à celles qu’elles ont exposées au titre de l’année scolaire 2018-2019.

L’abaissement de l’âge de l’instruction obligatoire prévu au chapitre II de ce projet de loi ne remet pas en cause la liberté d’enseignement qui est garantie constitutionnellement (chapitre III). Le droit d’instruction dispensée en famille doit néanmoins s’exercer dans un cadre commun à l’ensemble des familles qui choisissent l’instruction à domicile. Il est en effet du devoir de la République de veiller à ce que tous les enfants reçoivent une instruction conforme à ces principes.

L’article 5 clarifie les objectifs du contrôle de l’instruction en famille en en précisant l’objet et les objectifs pédagogiques au regard desquels il s’exerce, et précise les conditions d’information des personnes responsables de l’enfant. Les modalités du contrôle sont définies par l’autorité académique ; il est organisé en principe au domicile où l’enfant est instruit. L’article précise, qu’en cas de refus, deux fois de suite et sans motif légitime, de soumission au contrôle, l’administration est en droit de mettre en demeure les responsables légaux d’inscrire leur enfant dans un établissement d’enseignement public ou privé.

Le titre II ouvre pour l’école des perspectives d’innovations afin de s’adapter aux besoins et aux spécificités de tous les territoires, en permettant notamment l’enrichissement de l’offre de formation et l’adaptation des structures administratives aux réalités locales (chapitre Ier).

L’article 6 institue le cadre législatif applicable aux établissements publics locaux d’enseignement international (EPLEI) qui se rattachent à la catégorie existante des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) ; toutefois, ils s'écartent de plusieurs dispositions législatives applicables aux EPLE dans la mesure où leur création intègre des classes des premier et second degrés.

Ces EPLEI pourront préparer à l'option internationale du diplôme national du brevet et celle du baccalauréat ou à la délivrance simultanée du baccalauréat général et du diplôme ou de la certification permettant l’accès à l’enseignement supérieur dans un Etat étranger en application d’accords passés avec lui. Pour ceux disposant de l’agrément délivré par le Conseil supérieur des écoles européennes, ils prépareront au baccalauréat européen.

L’article 7 permet de concrétiser l’engagement pris par le Gouvernement en mai 2018 de créer un rectorat de plein exercice à Mayotte qui se substituera, dès 2020, au vice-rectorat en place depuis le décret n° 99-941 du 12 novembre 1999 relatif à l'organisation des vice-rectorats en Nouvelle‑Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte. La mise en place d’un rectorat de plein exercice à Mayotte conduit également à accorder au futur recteur d’académie les compétences relatives à l’enseignement et à la recherche jusqu’alors exercées de manière directe par le ministre chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Le chapitre II du titre II renforce le recours à l’expérimentation. En effet, les dispositions relatives à l’expérimentation sont très éparpillées dans le code de l’éducation et pour certaines, obsolètes. Cette situation constitue un frein à l’innovation et à la production de connaissances dans le domaine de l’éducation, au moment même où s’affirme la nécessité de recourir à la recherche pour améliorer l’efficacité du système éducatif.

L’article 8 regroupe les textes relatifs à l’expérimentation dans un seul et même chapitre du code de l’éducation, situé dans le livre consacré à l’organisation des enseignements scolaires. Il précise par ailleurs les conditions dans lesquelles des travaux de de recherche peuvent être menés en milieu scolaire. Il étend également leur champ d’intervention potentiel en autorisant leur organisation dans les écoles et les établissements privés sous contrat.

L’article prévoit enfin d’étendre les domaines dans lesquels les écoles et établissements d’enseignement scolaires peuvent, sous réserve de l’accord des autorités académiques, décider la mise en œuvre d’expérimentations. Ces nouveaux domaines concernent l’organisation des horaires d’enseignement dans le respect des obligations réglementaires de service des enseignants et les procédures d’orientation des élèves.

Le chapitre III du titre II relatif à l’évaluation concrétise un engagement du Président de la République que chaque établissement scolaire bénéficie d’un diagnostic régulier, portant sur l’ensemble de ses missions : enseignement, progrès des élèves, projets pédagogiques, climat scolaire. La France est en effet l’un des derniers grands pays à n’avoir pas développé une politique nationale d’évaluation de ses établissements scolaires.

Par ailleurs, en décembre 2017, la Cour des comptes a dressé un constat sévère du paysage de l’évaluation dans l’enseignement scolaire, relevant notamment l’absence de coordination des différents acteurs internes de l’évaluation.

L’article 9 met en place un nouveau conseil d’évaluation de l’école, qui intégrera en partie les attributions actuelles du Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO).

Au cœur du ministère par l’avis que rendra le ministre sur son programme de travail et par la présence des chefs des principaux services producteurs internes d’évaluations, tout en disposant des garanties suffisantes d’indépendance, ce nouveau conseil d’évaluation de l’école a pour ambition, grâce au périmètre très large des évaluations qu’il examinera et pilotera pour les nouvelles évaluations d’établissements, de devenir un instrument efficace et reconnu d’évaluation de l’efficacité du système scolaire français.

Le titre III propose diverses dispositions pour améliorer la gestion des ressources humaines au sein de l’éducation nationale, et notamment la formation initiale des professeurs (chapitre Ier).

La formation initiale des professeurs est organisée par les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) qui sont des composantes des universités. En dépit d’améliorations récentes, les formations délivrées en ESPE sont encore inégales, tant en termes de durée de formation qu’en type de formation délivrée.

L’école de la confiance, c’est celle de la confiance de l’institution comme des parents dans ses professeurs. Elle implique que, sur tout le territoire, ces professeurs bénéficient d’une formation de qualité égale, majoritairement consacrée aux savoirs disciplinaires fondamentaux et à la connaissance des valeurs de la République, fondée sur les travaux de la recherche et la connaissance des méthodes pédagogiques les plus efficaces. Ceci implique de repenser les exigences et la gouvernance du dispositif, tout en confirmant son ancrage dans l’enseignement supérieur.

Telle est l’ambition du Gouvernement en transformant les ESPE en Instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation.

L’article 10 prévoit qu’il incombera désormais aux ministres chargés de l’enseignement supérieur et de l’éducation nationale d’arrêter leur référentiel de formation.

L’article 11 procède à la mise à jour des dispositions législatives du code de l’éducation et du code général de collectivités territoriales compte tenu du changement de nom des écoles supérieures du professorat et de l’éducation en instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation.

L’article 12 modifie la gouvernance des instituts nationaux supérieurs du professorat. Il institue un comité, présidé par le recteur et le président de l’établissement de rattachement de l’institut, qui auditionnera les candidats à l’emploi de directeur et renvoie à un décret la fixation de la durée des fonctions de directeur de l’institut, la définition des conditions à remplir pour accéder aux fonctions de directeur d’institut ainsi que les modalités de désignation et de fonctionnement du comité d’audition.

Le chapitre II du titre III prévoit diverses dispositions qui renforcent les spécificités des personnels au service de la mission éducative.

L’article 13 complète l’article L. 911-5 du même code relatif aux incapacités de plein droit d’exercer dans un établissement d’enseignement public ou privé en élargissant, par souci d’égalité, aux enseignants du second degré général les dispositions actuellement applicables à tous les personnels dirigeants ou employés dans une école ou un établissement du second degré à leur seule exception.

Afin de développer le prérecrutement des personnels enseignants, l’article 14 modifie l’article L. 916-1 du code de l’éducation pour prévoir que certains assistants d’éducation inscrits dans une formation dispensée par un établissement d’enseignement supérieur délivrant un diplôme préparant au concours d’accès aux corps enseignants ou d’éducation peuvent exercer, de manière progressive et dans une perspective de préprofessionnalisation, des fonctions pédagogiques, d’enseignement ou d’éducation. Les conditions de sélection de ces assistants d’éducation ainsi que les modalités selon lesquelles ils pourront exercer des fonctions pédagogiques, d’enseignement ou d’éducation seront fixées par décret.

L’article 15 consolide les dérogations au statut général dont bénéficient les conseillers principaux d’éducation, les personnels d’orientation, les personnels de direction des établissements d’enseignement et les personnels d’inspection sur le fondement de l’article 10 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

L’article 16 modifie l’article L. 952-6 du même code afin de permettre au président d’un établissement public d’enseignement supérieur de présider la formation restreinte du conseil académique, ou de l’organe en tenant lieu, ainsi que du conseil d’administration lorsque le président n’est pas un « représentant » des enseignants-chercheurs.

Par ailleurs, l’article supprime également une disposition générique, aujourd’hui sans effet, prévoyant la transmission au ministre d’un avis établi par le chef d’établissement concernant toute appréciation portée sur le recrutement et la carrière des enseignants-chercheurs.

Le titre IV du projet de loi propose diverses mesures de simplification du système éducatif.

Le Gouvernement a souhaité qu’à compter du 1er janvier 2020, les périmètres des académies métropolitaines soient alignés sur les périmètres des treize régions de métropole.

L’article 17 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les dispositions législatives rendues nécessaires par le nouveau découpage territorial des circonscriptions académiques et la réorganisation, sur le territoire national, des services déconcentrés relevant des ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, dans le périmètre des circonscriptions administratives régionales de l’Etat.

L’article 18 habilite le Gouvernement à modifier par voie d’ordonnance l’organisation, le fonctionnement et les attributions des conseils académiques et départementaux de l’éducation nationale afin de redynamiser le fonctionnement de ces instances qui ont vocation à devenir des outils de concertation des politiques publiques éducatives au plus près des spécificités de chaque territoire.

L’article 19 a pour objet la mise en œuvre d’un mécanisme de compensation entre l’attribution par l’Etat des bourses nationales de lycée aux familles d’une part et d’autre part le recouvrement des frais de pension ou de demi-pension par l’établissement public local d’enseignement (EPLE) qui gère les services d’hébergement et de restauration dans le cadre prévu par l’article L. 412-23 du code de l’éducation. Il permet de déroger à l’article 1347 du code civil en alignant le mécanisme de compensation pour les bourses nationales de lycée sur celui déjà prévu pour les bourses de collège à l’article L. 531-2 du code de l’éducation. Le mécanisme de compensation ainsi prévu permet d’éviter aux familles des élèves boursiers de faire l’avance des frais liés à la pension ou à la demi-pension.

La loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris prévoit la fusion des quatre premiers arrondissements parisiens en un secteur unique à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Elle prévoit en conséquence, à la même date, la fusion en une caisse des écoles unique des caisses des écoles de chacun des quatre arrondissements mais sans disposition transitoire permettant d’assurer la continuité du service public de la restauration scolaire des arrondissements fusionnés. Les quatre caisses des écoles existantes ne seront en effet plus compétentes à l’issue du scrutin municipal alors que la caisse unique ne sera pas encore mise en place.

L’article 20 prévoit par conséquent la création d’une caisse de préfiguration à compter du renouvellement général des conseils municipaux et le maintien en activité des quatre caisses existantes jusqu’au 31 décembre 2020 afin de transférer, pendant cette période, les actifs, les marchés et les personnels de chacune des caisses vers la caisse de écoles unique du premier secteur parisien.

L’article 21 simplifie la procédure de recrutement d’agent comptable d’établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) en l’alignant sur la procédure de recrutement des emplois fonctionnels des autres administrations et établissements publics administratifs. Cette disposition permettra également l’élargissement du vivier de candidats potentiels à l’emploi d’agent comptable d’EPSCP.

L’article 22 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions législatives particulières à l'outre-mer. De nombreux articles du code de l’éducation portant application et adaptation des dispositions du code aux collectivités d’outre-mer n’ont pas été mis à jour, notamment pour tenir compte des nouvelles compétences en matière d’éducation et d’enseignement des premier et second degrés qu’exerce la Nouvelle-Calédonie depuis le 1er janvier 2012 en application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

A cet égard, le Gouvernement a été habilité par l’article 55 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique à modifier par ordonnance les dispositions législatives particulières à l'outre-mer pour procéder aux mises à jour nécessaires. Cette habilitation a expiré le 27 août dernier sans que l’ordonnance attendue n’ait été adoptée.

En effet, compte tenu, d’une part, de la complexité des questions juridiques soulevées par la modification de certaines dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française et, d’autre part, des échéances électorales en Nouvelle‑Calédonie, il a été décidé de reporter la transmission au Conseil d’Etat du projet d’ordonnance et de solliciter une nouvelle habilitation dans le plus proche vecteur législatif susceptible de s’y prêter.

L’article 23 corrige une erreur matérielle dont est entaché l’article 16 de la loi n° 2018 ‑166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants qui a omis d’étendre aux collectivités d’outre-mer régies par le principe de spécialité législative (en l’espèce, Wallis‑et‑Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) les modifications qu’il apporte au dispositif d’expérimentations en matière d’accès aux études de santé autorisé dans les établissements d’enseignement supérieur par l’article 39 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

Son II tire les conséquences de la suppression par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel de l’article L. 335-6 du code de l’éducation auquel renvoyait l’article L. 612-3-2 du même code.

L’article 24 soumet à l’approbation du Parlement six ordonnances adoptées par le Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, en y intégrant les modifications qui avaient été prévues par les projets de lois de ratification soumis au Conseil d'Etat, lequel leur avait donné un avis favorable, qui concernent trois d'entre elles, en l'espèce :

- l’ordonnance n° 2014-691 du 26 juin 2014 portant suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l'éducation et des conseils académiques de l'éducation nationale,

- l’ordonnance n° 2014-135 du 17 février 2014 modifiant la partie législative du code de la recherche,

- l’ordonnance n° 2015-24 du 14 janvier 2015 portant extension et adaptation dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

L’article 25 prévoit les modalités d’entrée en vigueur.