Pouvoirs publics : confiance dans la vie publique

Projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique

NOR: JUSC1715753L

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Les premières lois du quinquennat doivent viser à moraliser la vie publique.

La transparence à l’égard des citoyens, la probité des élus, l’exemplarité de leur comportement constituent des exigences démocratiques fondamentales. Elles contribuent à renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs représentants, comme elles doivent affermir les fondements de notre contrat social.

Beaucoup a été fait ces dernières années, et plusieurs lois ont été votées sur ces sujets : les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, qui ont notamment créé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui a institué un Procureur de la République financier, la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui a notamment créé l’Agence française anti-corruption.

Ces textes ont imposé des règles d’éthique et de transparence financière aux responsables publics, à travers des mécanismes de publicité et de contrôle nouveaux.

Cependant de nombreux progrès restent à accomplir pour restaurer la confiance entre les citoyens et leurs élus.

Notre vie publique a aujourd’hui besoin d’un « choc de confiance ».

La réforme se décline en deux volets : un projet loi organique et le présent projet de loi ordinaire dont les dispositions sont exposées ci-après.

Elle comporte notamment des dispositions relatives :

- au financement de la vie politique, avec un renforcement du contrôle des comptes des partis politiques et un encadrement de leur financement et de celui des campagnes électorales ;

- à l’exercice du mandat parlementaire, en matière de prévention et de cessation des conflits d’intérêts et de cumul de fonctions, notamment s’agissant de l’activité de conseil ;

- aux conditions d’embauche et de nomination des collaborateurs des membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions exécutives locales ;

- à l’inéligibilité en cas de crimes ou d’infractions traduisant des manquements à la probité pour les candidats aux élections législatives et sénatoriales.

Les dispositions du présent projet de loi sont les suivantes :

Le titre I ^er traite de l’inéligibilité en cas de crimes ou de manquements délictuels à la probité.

L’ article 1 ^er renforce l’exigence de probité des élus du point de vue des condamnations pénales. Il étend l’obligation pour les juridictions répressives de prononcer, sauf décision spécialement motivée, une peine complémentaire d’inéligibilité pour les crimes et pour une série d’infractions relatives à la probité, notamment des infractions en matière de faux administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, détention de faux document administratif, faux et usage de faux en écriture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de document administratif, fausse déclaration pour obtention indue d'allocation, prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de document administratif), des infractions en matière électorale (infractions relatives aux élections, aux listes électorales, au vote, au dépouillement, au déroulement du scrutin...), des infractions en matière fiscale (fraude fiscale aggravée), des infractions en matière de délits d’initiés, des infractions en matière de financement des partis politiques (financement des campagnes électorales et des partis politiques), et des manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique.

Le titre II est relatif à la prévention des conflits d’intérêts.

L’ article 2 renvoie aux assemblées parlementaires le soin, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, de déterminer des règles en matière de prévention et de traitement des situations de conflits d'intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquelles peuvent se trouver des parlementaires et de préciser les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir ces situations, après avoir consulté, le cas échéant, l'organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin. Chaque assemblée doit également veiller à la mise en œuvre des règles en la matière dans les conditions déterminées par son règlement. Enfin, elle détermine les modalités de tenue d’un registre accessible au public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts à laquelle il pourrait être confronté.

Le titre III traite des dispositions relatives à l’interdiction de l’embauche de membres de la famille proche des élus et des membres du Gouvernement. Il instaure une interdiction de compter de la famille proche parmi les membres de son cabinet ou en tant que collaborateur parlementaire.

Cette interdiction concerne les collaborateurs des parlementaires ( article 4 ) et des titulaires de fonctions exécutives locales ( article 5 ). Un décret en conseil des ministres fixe les mêmes règles, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la séparation des pouvoirs (décisions du Conseil constitutionnel n° 2011‑192 QPC du 10 novembre 2011 et n° 2012-654 DC du 9 août 2012), à l’égard du Président de la République et des membres du Gouvernement.

Les articles 3, 4 et 5 prévoient une incrimination pénale (trois ans de prison et 45 000 euros d’amende) en cas de violation de la nouvelle interdiction faite aux membres du Gouvernement, parlementaires et chefs d’exécutifs locaux d’employer ou de nommer des membres de leur famille proche comme collaborateurs parlementaires ou membres de cabinet. Est également prévue une obligation de remboursement des sommes versées en vertu de contrats conclus en violation de l’interdiction.

L’ article 6 prévoit que les contrats en cours qui méconnaîtraient l’interdiction prévue ci‑dessus prennent fin deux mois après la publication de la présente loi. La rupture du contrat prend la forme d'un licenciement.

Le titre IV du projet de loi est relatif à l’indemnité des membres du Parlement.

Son article 7 prévoit que chaque assemblée définit les règles par lesquelles les frais de mandat réellement exposés par chaque parlementaire lui sont remboursés sur présentation de justificatifs de ces frais et dans la limite de plafonds qu’elle détermine.

Le titre V du projet de loi traite du financement de la vie politique.

Son chapitre I ^er concerne les partis ou groupements politiques et modifie la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique afin, notamment, de renforcer la transparence financière et le contrôle des partis.

Les règles en matière de financement d'un parti ou groupement politique sont renforcées dans le respect des dispositions de l’article 4 de la Constitution selon lequel les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activité librement.

L' article 8 prévoit que le mandataire financier du parti ou du groupement politique recueille l'ensemble des ressources reçues par ce dernier et non plus seulement les dons.

Il prévoit un encadrement des prêts consentis par les personnes physiques qui ne pourront être accordés pour une durée supérieure à cinq ans, tout en renforçant les garanties pour le prêteur. Un décret en Conseil d’Etat fixera le plafond du prêt consenti par prêteur ainsi que les conditions d’encadrement du prêt afin de garantir qu’il ne s’agit pas de dons déguisés. Les personnes morales, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit ou des sociétés de financement ayant leur siège social dans un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ne pourront plus consentir des prêts aux partis et groupements politiques. Cette même interdiction s’appliquera aux Etats étrangers et personnes morales de droit étranger à l’exception des établissements de crédit et sociétés de financement précités.

Il regroupe, dans un souci d’une plus grande lisibilité, l’ensemble des dispositions pénales applicables en cas de méconnaissance des règles en matière de financement des partis ou groupements politiques (article 11-5 de la loi du 11 mars 1988) et harmonise également le quantum applicable à l’ensemble des peines encourues en alignant sur celui prévu par l’article LO. 135-1 du code électoral (trois ans d'emprisonnement et amende de 45 000 €), à l’exception de certaines infractions moins graves qui demeurent punissables d’un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.

S'agissant du contrôle du financement des partis, la loi du 11 mars 1988 impose actuellement aux partis ou groupements de recourir à un mandataire chargé de gérer les fonds (une association ou une personne physique). Un contrôle du respect des obligations comptables et financières des partis et groupements politiques est exercé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Une certification des comptes est prévue par deux commissaires aux comptes, si les ressources annuelles du parti dépassent 230 000 €, ou par un commissaire aux comptes, si ce seuil n’est pas atteint.

L' article 8 renforce le dispositif en prévoyant que les partis politiques doivent tenir une comptabilité selon un règlement établi par l’Autorité des normes comptables. Cette comptabilité devra inclure les comptes de toutes les organisations territoriales du parti ou groupement afin de permettre à la CNCCFP de disposer d’un périmètre de contrôle consolidé. L'information de la CNCCFP est par ailleurs renforcée puisque la liste des personnes ayant consenti des dons ou versé des cotisations à chaque parti ou groupement devra désormais être accompagnée du montant des dons ou cotisations. Ces informations ne seront pas publiques mais permettront à la CNCCFP d’être à même d’exercer les contrôles que la loi lui confie.

Enfin, l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 est modifié afin de prévoir une publication détaillée des comptes des partis et groupements politiques au Journal officiel de la République française.

Le chapitre II renforce les règles de financement et de transparence des campagnes électorales.

L 'article 9 prévoit un encadrement des prêts consentis par les personnes physiques qui ne pourront être accordés pour une durée supérieure à cinq ans tout en renforçant les garanties pour le prêteur. Les personnes morales, à l’exception des partis et groupements politiques ainsi que des établissements de crédit ou des sociétés de financement ayant leur siège social dans un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ne pourront plus consentir des prêts aux partis et groupements politiques. Cette même interdiction s’appliquera aux Etats étrangers et personnes morales de droit étranger à l’exception des établissements de crédit et sociétés de financement précités.

L'article 9 renforce, en outre, la transparence du financement des campagnes électorales. Il prévoit que les reçus délivrés aux donateurs, la liste des donateurs et le montant total de leurs dons sont communiqués à la CNCCFP.

Il regroupe, dans un souci d’une plus grande lisibilité, l’ensemble des dispositions pénales applicables en cas de méconnaissance des règles en matière de financement des partis ou groupements politiques (article L. 113-1 du code électoral) et harmonise également le quantum applicable à l’ensemble des peines encourues relatives au financement des campagnes en alignant sur celui prévu par l’article LO. 135-1 du code électoral (trois ans d'emprisonnement et amende de 45 000 €), à l’exception de certaines infractions moins graves qui demeurent punissables d’un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.

En outre, l’ article 9 étend aux opérations référendaires, les règles décrites plus haut relatives au financement par les prêts en modifiant l’article L. 558-37 du code électoral.

Le chapitre III comporte des dispositions relatives à l’accès au financement pour les partis et groupements politiques ainsi que pour les candidats aux élections. Il s’agit d’assurer le financement légal et transparent de la vie politique, en vue de favoriser, conformément aux articles 2 et 4 de la Constitution, l’égalité de tous devant le suffrage, les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation.

L’ article 10 crée un médiateur du crédit chargé de faciliter l’accès des candidats et partis politiques aux prêts accordés par les établissements de crédit. Ce médiateur pourra être saisi par tout candidat ou parti afin d’exercer une mission de conciliation auprès des établissements financiers ayant rejeté une demande de prêt. Il sera nommé selon les modalités prévues au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. Sa nomination s’effectue ainsi par décret du Président de la République, après avis des commissions compétentes en matière de lois électorales et avis du Gouverneur de la Banque de France.

Pour tenir compte de ce mode de nomination, l’ article 11 modifie le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Le financement de la vie politique ne doit pas être dépendant de la bonne volonté des banques de consentir ou non un prêt. Leur appréciation du risque de crédit, pour légitime qu’elle soit, ne saurait empêcher que des candidats ou partis politiques dont la représentativité n’est pas contestée soient tributaires de l’accord de banques privées pour pouvoir concourir au suffrage des Français. Le risque financier ou lié à la réputation opposé par de nombreux établissements financiers ne doit pas faire obstacle à une candidature dont l’immense majorité des Français, quel que soit leur vote, estimerait la présence au scrutin légitime.

En conséquence, par l’article 12 , le Gouvernement est habilité à créer par ordonnance une Banque de la démocratie, qui pourra être un établissement doté de la personnalité morale, être adossée à un établissement de crédit existant ou prendre la forme d’un mécanisme de financement spécifique, dont la mission sera de consentir des prêts, avances ou garanties, sur la base de critères transparents permettant d’apprécier la solvabilité du parti ou du candidat, tels que le patrimoine détenu par le parti ou un mécanisme de caution par des particuliers sympathisants, de manière à préserver le bon usage des deniers publics. Sa gouvernance et les mécanismes d’octroi de prêt, avances ou garanties seront indépendants de toute pression de l’autorité politique.

Le titre VI est relatif aux représentants au Parlement européen.

Son article 13 étend aux représentants français au Parlement européen les dispositions relatives aux obligations fiscales et aux règles d’incompatibilité énoncées par le titre II du projet de loi organique. Sont ainsi modifiées la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

Enfin, l’ article 14 définit les modalités d’entrée en vigueur des nouvelles incompatibilités prévues à l’article 13.