Confiance dans l'institution judiciaire (PJL)

Les dispositions du titre Ier ont pour objet de faciliter l’enregistrement et la diffusion des audiences pour améliorer la connaissance par nos concitoyens des missions et du fonctionnement de la justice.

L’article 1er , article unique de ce premier titre, insère à cette fin un article 38 quater dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. L’article prévoit un nouveau régime d’autorisation d’enregistrement sonore ou audiovisuel des audiences judiciaires et administratives en vue de leur diffusion fondée sur un motif d’intérêt public. Il s’agit d’une nouvelle dérogation à l’interdiction d’enregistrer les audiences, fixée par l’article 38 ter .

Une fois l’autorisation accordée, l’enregistrement des audiences publiques n’est pas conditionné à l’accord des parties au procès et, plus généralement, des personnes enregistrées. En revanche, les audiences non publiques ne peuvent être enregistrées qu’avec l’accord des parties. Les modalités de l’enregistrement doivent par ailleurs respecter le bon déroulement des débats et le libre exercice des droits. Au titre de la police de l’audience, le président de l’audience peut suspendre ou arrêter l’enregistrement pour garantir le bon déroulement des débats et préserver l’exercice des droits des parties.

La diffusion de l’enregistrement ne peut intervenir qu’après que l’instance a donné lieu à une décision définitive. Par exception, le Conseil d’Etat et la Cour de cassation peuvent diffuser en direct, après recueil préalable de l’avis des parties, leurs audiences publiques (comme le fait le Conseil constitutionnel). La diffusion doit par ailleurs être réalisée dans des conditions ne portant atteinte ni à la sécurité, ni au droit au respect de la vie privée des personnes, ni à la présomption d’innocence.

Les éléments d’identification des mineurs, des majeurs protégés et des forces de l’ordre dont les missions exigent, pour des raisons de sécurité, le respect de l’anonymat sont systématiquement occultés.

Les éléments d’identification des autres personnes enregistrées sont également occultés sauf si elles ont donné leur accord préalable par écrit pour leur diffusion. Par ailleurs, les parties et les témoins, bénéficient d’un droit à rétractation.

Enfin, afin de garantir le droit à l’oubli, aucun élément d’identification des personnes enregistrées ne peut être diffusé à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de la première diffusion sans excéder dix ans à compter de l’autorisation d’enregistrement.

Un nouvel alinéa est par ailleurs inséré au sein de l’article 39 pour permettre d’enregistrer, avec l’accord des parties, des audiences en matière de diffamation, de filiation, actions à fins de subsides, procès en divorce, séparation de corps et nullités de mariage.

Les dispositions du titre II ont pour objet de renforcer la confiance des justiciables en améliorant le déroulement des procédures pénales.

Celles de son chapitre Ier renforcent les garanties judiciaires au cours de l’enquête et de l’instruction.

Directement inspirées par les propositions de la commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat, présidée par Dominique MATTEI, avocat, ancien bâtonnier du barreau de Marseille, les dispositions des articles 2 et 3 modifient le code de procédure pénale afin de mieux encadrer, dans le temps et au regard des droits des personnes suspectées et des victimes, le déroulement des enquêtes préliminaires, et de mieux protéger le secret de la défense.

L’article 2 insère ainsi dans ce code un article 75-3 qui encadre la durée des enquêtes, en prévoyant que la durée d’une enquête préliminaire ne pourra excéder deux ans, sous réserve d’une prolongation possible par le procureur de la République pour une durée maximale d’un an. A l’issue de ces délais, le procureur de la République devra soit mettre en mouvement l’action publique, soit mettre en œuvre une procédure alternative aux poursuites, soit classer sans suite la procédure. Les délais de deux ans et un an sont augmentés d’un an en matière de délinquance ou de criminalité organisées et en matière de terrorisme : ainsi, pour ces enquêtes, les délais sont respectivement de trois ans et deux ans.

Cet article réécrit par ailleurs l’article 77-2 du même code, prévoyant les cas d’ouverture de l’enquête au contradictoire, afin de renforcer les garanties prévues par cet article. Outre la possibilité pour le procureur de décider à tout moment de mener une enquête contradictoire, en communiquant la copie du dossier au suspect et à la victime et en leur permettant de faire des observations, le cas échéant par l’intermédiaire d’un avocat, cet article étend les possibilités pour les suspects de demander l’exercice de ce droit non seulement un an après leur audition, mais également un an après une perquisition, ou lorsqu’ils sont mis en cause par des médias. Le procureur devra alors leur communiquer le dossier et recevoir leurs observations. Afin de garantir l’équilibre de la procédure, il pourra toutefois refuser de faire droit à cette demande si l’enquête est toujours en cours et la communication du dossier de la procédure risquerait de porter atteinte à l’efficacité des investigations, mais uniquement pendant une durée de six mois, et il devra alors prendre une décision motivée et versée au dossier qui pourra être contestée devant le procureur général. Enfin, en tout état de cause, après un délai de deux ans après une audition ou une perquisition, l’enquête ne pourra se poursuivre à l’encontre d’un suspect que de façon contradictoire. Les délais prévus par l’article 77-2 sont par ailleurs adaptés en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme. L’ouverture au contradictoire suite à la médiatisation de l’affaire est exclue dans ces matières.

Les dispositions des articles 75-3 et 77-3 du code de procédure pénale seront applicables aux enquêtes commencées à compter de la publication de la réforme.

L’article 3 renforce sur plusieurs points le secret professionnel de la défense qui constitue en effet dans tout Etat de droit une garantie essentielle au bon fonctionnement de la justice et à son caractère équitable, qui participe directement de la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire.

Il complète ainsi l’article préliminaire du code de procédure pénale afin d’affirmer de façon solennelle que « le respect du secret professionnel de la défense est garanti au cours la procédure ».

Il améliore les garanties en matière de perquisition au cabinet ou au domicile d’un avocat, en ne permettant ces perquisitions que s’il existe contre l’avocat des raisons plausibles de le soupçonner d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure, en exigeant que ces raisons soient mentionnées dans une décision motivée portée à la connaissance du bâtonnier, et en prévoyant que la décision du juge des libertés et de la détention compétent pour statuer sur des contestations de validité des saisies que peut soulever le bâtonnier pourront faire l’objet d’un recours suspensif dans un délai de 24 heures devant le premier président de la cour d’appel.

Il encadre également les réquisitions portant sur des données de connexion correspondant à la ligne téléphonique d’un avocat, en exigeant, en enquête comme à l’instruction, une décision motivée du juge des libertés et de la détention, faisant état de raisons plausibles de soupçonner l’avocat et devant être communiquée pour information au bâtonnier.

Il renforce enfin les garanties existant en cas d’interception de communications portant sur la ligne professionnelle ou privée d’un avocat, en exigeant dans tous les cas, au cours de l’enquête comme de l’instruction, une décision motivée du juge des libertés et de la détention faisant état des raisons plausibles de soupçonner l’avocat.

Les dispositions de l’article 4 améliorent la protection de la présomption d’innocence en clarifiant et renforçant la répression de la violation du secret de l’enquête et de l’instruction, qui sera désormais uniquement prévue par l’article 434-7-2 du code pénal.

Les peines encourues, qui ne s’appliqueront évidemment pas si la révélation portant sur une procédure en cours est faite pour l’exercice des droits de la défense reconnus à la personne suspectée ou poursuivie ou à la victime, seront ainsi de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, alors qu’actuellement seules sont encourues les peines réprimant la violation du secret professionnel, prévue par l’article 226-13 du code pénal, qui sont d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.

Lorsque la révélation sera faite à des personnes susceptibles d’être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs, dans la commission de ces infractions, et qu’elle sera réalisée dans le dessein d’entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité, les peines seront portées à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 euros d’amende et, si la procédure concerne des faits de délinquance ou de criminalité organisée, comme notamment des actes de terrorisme, à sept ans d’emprisonnement et à 100 000 euros d’amende.

Elles améliorent également les modalités d’information, lorsque nécessaire, sur les enquêtes en cours, en permettant une communication par un officier de police judiciaire sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République.

Le chapitre II vise à limiter le recours à la détention provisoire.

L’article 5 favorise à cette fin le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) ainsi qu’au nouveau dispositif électronique mobile anti-rapprochement applicable en cas de violence au sein du couple. L’article complète l’article 137-3 du code de procédure pénale afin d’exiger une motivation spéciale énonçant les considérations de fait sur le caractère insuffisant de ces mesures après huit mois de détention provisoire, ainsi que l’article 142‑6 de ce code pour prévoir la saisine obligatoire du service pénitentiaire d’insertion et de probation sur la faisabilité de l’ARSE en cas de deuxième prolongation de la détention provisoire pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans.

Le chapitre III comporte plusieurs dispositions améliorant la procédure de jugement des crimes.

Son article 6 institue dans un nouvel article 276-1 du code de procédure pénale une audience préparatoire criminelle, menée par le président de la cour d’assises avec le représentant du parquet et les avocats de toutes les parties, destinée à rechercher un accord sur les témoins et experts à citer et la durée de l’audience, conformément à une proposition de la mission relative aux cours d’assises et cours criminelles départementales, présidée par M. Jean-Pierre GETTI, magistrat honoraire, ancien président de cour d’assises.

L’article 6 modifie aussi l’article 359 du code de procédure pénale, afin de rétablir la minorité de faveur devant la cour d’assises statuant en premier ressort, supprimée en 2011 lors de la diminution du nombre des jurés, afin de garantir à nouveau le respect de la souveraineté populaire. Un accusé ne pourra ainsi être condamné qu’à la majorité de sept voix au moins, au lieu de six, donc avec les voix d’au moins quatre des six jurés.

Il modifie enfin les règles de l’article 367 de ce code sur l’incarcération à l’audience de l’accusé condamné qui comparaissait libre, en exigeant la délivrance d’un mandat de dépôt en cas de prononcé d’une peine d’emprisonnement.

L’article 7 prévoit, à titre expérimental pour une durée de trois ans, la participation d’un avocat honoraire dans la composition de la cour d’assises ou de la cour criminelle. Les modalités de désignation de cet avocat sont précisées afin de garantir sa compétence et son impartialité.

Enfin, l’article 8 procède à la généralisation des cours criminelles départementales instituées à titre expérimental par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018‑2022 et de réforme pour la justice.

Cette expérimentation a en effet démontré l’utilité de cette juridiction composée de cinq magistrats professionnels, qui permet de juger en premier ressort, plus rapidement que les cours d’assises, mais selon des modalités garantissant de façon équivalente et satisfaisante le respect des droits de la défense et des droits des victimes, les crimes commis par des majeurs et punis de quinze ou vingt ans de réclusion.

Le chapitre IV vise à améliorer les dispositions relatives à l’exécution des peines, instituant notamment un nouveau régime de réduction des peines.

L’article 9 procède ainsi, en premier lieu, à une réforme en profondeur des règles relatives aux réductions de peine en mettant fin au dispositif du crédit de réduction de peine prévu par l’article 721 du code de procédure pénale institué par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Ce système était en effet incompréhensible pour nos concitoyens en aboutissant à une réduction automatique, immédiate et systématique portant sur l’ensemble de la peine prononcée, et s’appliquant en même temps que les réductions supplémentaires de peine accordées, de façon personnalisée, par le juge de l’application des peines en application de l’article 721-1 aux condamnés ayant manifesté des efforts sérieux de réadaptation sociale.

Il est désormais prévu dans une nouvelle rédaction de l’article 721 un dispositif unique de réduction de peine que pourra octroyer le juge de l’application des peines, après avis de la commission des peines, au fur et à mesure de l’exécution de la peine, lorsque le condamné aura donné des preuves suffisantes de bonne conduite et aura manifesté des efforts sérieux de réinsertion sociale, comme la réussite à un examen ou le remboursement de la victime. Le montant maximum de ces réductions sera égal aux montants cumulés des anciennes réductions pour bonne conduite qui existait avant 2004 (trois mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an, sept jours par mois pour les peines inférieures à un an) et celui des réductions supplémentaires de peine (trois mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an, sept jours par mois pour les peines inférieures à un an), soit six mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an et quatorze jours par mois pour les peines inférieures à un an.

Comme actuellement, le montant total des réductions de peines pouvant être accordées sera réduit lorsque la personne est condamnée pour un acte de terrorisme (art. 721-1-1 du code de procédure pénale).

Ce nouveau régime des réductions de peines s’appliquera à compter du 1er janvier 2023.

Ce nouveau régime de réduction de peine véritablement personnalisé est complété par l’ajout d’une réduction spécifique de peine pouvant aller jusqu’au deux tiers de celle-ci en cas de comportement exceptionnel à l’égard de l’institution pénitentiaire, par exemple une personne détenue s’interposant en cas d’agression d’un personnel pénitentiaire (article 721-4 du code de procédure pénale).

L’article 9 améliore également la libération sous contrainte instituée par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et prévue par l’article 720 du code de procédure pénale, en rendant celle-ci plus systématique lorsqu’il reste aux condamnés exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égale à trois mois. Dans ce cas, la libération devra en effet intervenir de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement, le juge de l’application des peines devant alors, après avis de la commission d’application des peines, déterminer la mesure applicable. Cette libération sous contrainte de plein droit ne sera cependant pas applicable aux personnes condamnées pour crime, pour acte de terrorisme, violences sur mineur de quinze ans ou violences au sein du couple, ou aux personnes ayant fait l’objet de sanctions disciplinaires pendant la durée de leur détention.

Enfin, l’article 9 étend les possibilités pour le juge de l’application des peines de recourir à une ordonnance d’incarcération provisoire (article 712-19 du code de procédure pénale) et corrige une erreur légistique relative au débat contradictoire de révocation d’une détention à domicile sous surveillance électronique (article 713-43 du même code).

Le chapitre V du titre II apporte enfin, par son article 10 , diverses améliorations au code pénal, au code de procédure pénale ou au code de la justice pénale des mineurs, notamment pour préciser des réformes récentes ou tirer les conséquences de plusieurs censures prononcées par le Conseil constitutionnel dans le cadre de questions prioritaires de constitutionnalité.

Il modifie l’article 41 du code de procédure pénale afin de préciser les cas dans lesquelles une enquête sociale rapide est obligatoire en cas de poursuites, pour éviter que ces enquêtes ne soient systématiques dans le cadre de la procédure de comparution préalable de culpabilité.

Il modifie l’article 495-15 de ce code relatif à cette procédure afin de simplifier la possibilité pour un prévenu faisant l’objet d’une citation directe ou d’une convocation en justice de demander au procureur d’y recourir.

Il complète l’article 656-1 de ce code permettant l’anonymisation des enquêteurs des services de renseignement nationaux afin d’étendre ses dispositions aux agents étrangers affectés dans des services de police judiciaire spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme.

Il complète l’article 706-74 de ce code afin de permettre la création de juridictions interrégionales qui seront spécialisées pour connaître les crimes de meurtres, tortures et actes de barbarie, viols, enlèvement et séquestration, lorsque ces faits sont susceptibles d’avoir été commis de façon répétée, afin de renforcer l’efficacité de la répression contre les criminels en série.

Il tire les conséquences d’une décision QPC du Conseil constitutionnel du 5 avril 2019 relative à l’indemnisation du civilement responsable lorsque celui-ci est mis hors de cause dans une procédure pénale, d’une décision QPC du 15 janvier 2021 relative aux perquisitions réalisées chez des majeurs protégés, et d’une décision QPC du 4 mars 2021 relative à la notification au prévenu de son droit au silence par le juge des libertés et de la détention lors de la procédure de comparution immédiate, décision qui impose également de prévoir cette notification devant la chambre de l’instruction.

Il modifie enfin l’article L. 423-11 du code de la justice pénale des mineurs, afin de permettre au juge des enfants de délivrer un mandat de comparution, ou un mandat d’amener ou d’arrêt en cas de violation des obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à domicile sous résidence électronique, ce qui comble une lacune de cet article.

Ce projet de loi vise également à donner une traduction législative, en matière de confiance dans le service public pénitentiaire, aux engagements pris par le Président de la République à l’occasion de son discours prononcé à l’Ecole nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) le 6 mars 2018. Le Président de la République souhaitait à cette occasion que « le droit du travail, en étant adapté évidemment à la réalité et aux contraintes de la prison, puisse s’appliquer aux détenus et, à tout le moins, que le lien qui unit l’administration pénitentiaire et le détenu travaillant en son sein soit un lien contractuel avec des garanties qui s’y attachent, et non plus un acte unilatéral avec la négation de tous les droits ». Par le rapprochement avec le droit du travail qu’il opère, ce projet de loi permet de mieux préparer les personnes détenues, majoritairement dépourvues de toute expérience à caractère professionnel, à redevenir des citoyens autonomes et responsables mais également de revaloriser l’image du travail pénitentiaire à l’extérieur pour attirer des entreprises en recherche d’une démarche de responsabilité sociétale.

L’ article 11 crée un contrat d’emploi pénitentiaire en lieu et place de l’acte unilatéral d’engagement qui reliait jusque-là la personne détenue à l’administration pénitentiaire. Le lien contractuel pourra unir, en fonction du régime de travail, la personne détenue à l’administration pénitentiaire et/ou à une entreprise, une association ou un service chargé de l’activité de travail. Cet article vient également préciser que le régime du contrat d’emploi pénitentiaire s’étendra au travail effectué en dehors de la zone de détention, sur le domaine pénitentiaire et aux abords immédiats et au travail effectué pour le compte d’un donneur d’ordre dont une partie s’effectue en dehors du domaine pénitentiaire.

L’ article 12 vient préciser les règles relatives à la durée du travail en détention ainsi que les modalités de formation et de cessation de la relation de travail. Il prévoit que le contrat d’emploi pénitentiaire pourra être conclu à durée déterminée ou indéterminée pour une durée de travail à temps plein ou à temps partiel. Les dispositions du code du travail relatives au temps de repos, à la durée du travail, aux heures supplémentaires et aux jours fériés sont reprises dans cet article. Le processus de recrutement est scindé en deux étapes, une première étape de classement au travail par le chef d’établissement et une seconde étape d’affectation où l’entreprise, l’association ou le service chargé de l’activité de travail joue un rôle premier. Les motifs de déclassement ou de désaffectation seront élargis pour se rapprocher du droit commun. Par ailleurs, à l’exception du motif disciplinaire, la décision de désaffectation sera prise par l’entreprise, le service ou l’association donneur d’ordre. L’article 12 prévoit également les motifs de suspension du contrat d’emploi pénitentiaire.

L’ article 13 vient abroger l’article 33 de la loi pénitentiaire dont les dispositions utiles sont reprises à l’article 12.

L’ article 14 comprend une habilitation à prendre par voie d’ordonnance des dispositions législatives permettant d’ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus dès lors qu’ils sont utiles à leur réinsertion.

L’habilitation doit permettre de préparer au mieux la sortie de détention, à travers notamment l’extension des droits à l’assurance-vieillesse, l’ouverture de droits à l’assurance‑chômage et au compte personnel d’activité à l’exclusion du compte professionnel de prévention. Elle vise également la couverture de nouveaux risques dans le cadre de leurs activités de travail tels que les accidents et les maladies professionnelles ou encore les congés maternité, invalidé et décès. En revanche, l’ouverture de droits à l’assurance-maladie est exclue. L’habilitation permettra également de favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et de lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail pour développer l’égal accès aux activités des femmes et des hommes mais aussi permettre de créer des conditions d’activités proches de celles connues en milieu libre. L’article 14 a également pour objet de permettre la création d’établissements et services d’aide par le travail en détention. Il vise également à étudier la possibilité d’une intervention des services interentreprises de santé au travail et d’adapter la compétence de l’agent de contrôle de l’inspection du travail. Enfin, il permet d’intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés.

L’article 15 autorise le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance pour l’adoption de la partie législative d’un code pénitentiaire regroupant et organisant les règles relatives à la prise en charge des personnes détenues, au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements pénitentiaires afin de rendre plus accessible et plus lisible les dispositions qui régissent les droits et obligations des personnes détenues ainsi que la structure et les missions du service public pénitentiaire.

L’article 16 a pour objet de placer sous l’autorité du ministre de la justice (administration pénitentiaire) le service public pénitentiaire existant sur le territoire des îles de Wallis et Futuna. Les dispositions de cet article mettront fin à une situation exorbitante du droit commun. Rien ne justifie aujourd’hui que les îles de Wallis et Futuna demeurent le seul territoire de la République où le service public pénitentiaire n’est pas pleinement assuré par et sous l’autorité de l’administration pénitentiaire.

Le titre IV regroupe plusieurs simplifications procédurales destinées à renforcer l’efficacité de l’action du juge administratif dans certains litiges, au profit du justiciable.

L’article 17 prévoit d’allonger la durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et litiges sociaux. Cette expérimentation, prévue par le IV de l’article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, a été une première fois prolongée au 31 décembre 2021 par l’article 34 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Or, il apparaît nécessaire, pour permettre un bilan complet et efficace de cette expérimentation, de la prolonger d’un an, jusqu’au 31 décembre 2022.

L’article 18 prévoit de modifier l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation afin d’accélérer le traitement des dossiers des justiciables bénéficiant d’une décision les reconnaissant prioritaires pour être logés d’urgence et n’ayant pas reçu de proposition adaptée.

Il s’agit de ne réserver la tenue d’une audience pour le traitement du contentieux dit de « DALO injonction » que lorsque le dossier présente une difficulté sérieuse. En permettant ainsi au juge administratif de faire droit à la demande du justiciable sur la base des seules pièces du dossier (ce qui est le cas dans 90 % des cas), le traitement des recours se trouvera accélérer au bénéfice des demandeurs, et dans le respect du contradictoire. L’article 19 prévoit ainsi de pérenniser le dispositif mis en place durant l’état d’urgence sanitaire.

La confiance des citoyens dans leur justice passe également par la confiance placée dans les professionnels du droit qui les assistent. Renforcer la confiance dans l’action de ces professionnels est l’objet des dispositions du titre V.

Les dispositions du chapitre Ier du titre V portent d’abord sur les conditions d’intervention des professions du droit et traite successivement, en deux sections, de la discipline des officiers ministériels et de la discipline des avocats.

Un récent rapport de l’inspection générale de la justice, remis au garde des sceaux le 15 décembre 2020, constate la diversité et la complexité des régimes disciplinaires des professions du droit. Il en résulte un traitement insatisfaisant des réclamations des usagers et un contrôle disciplinaire parfois défaillant.

Le projet de loi met en œuvre les principales orientations recommandées par le rapport d’inspection qui rejoignent certaines des réflexions menées par les professions sur cette thématique. Il concerne les officiers ministériels (notaires, commissaires de justice, greffiers des tribunaux de commerce et avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation) et les avocats.

Dans un premier temps, le texte vise à doter ces professionnels de codes de déontologie, à assurer le traitement des réclamations des particuliers en amont de la discipline et à mettre en place des services d’enquête indépendants. Il confie aux parquets généraux le contrôle et la discipline des officiers ministériels. En outre, ce projet crée de nouvelles juridictions disciplinaires, composées de manière échevinale, et modernise l’échelle des peines. Le projet crée ainsi un tronc commun de règles applicables à la déontologie et la discipline des officiers ministériels. Toutefois, compte tenu de la spécificité des règles statutaires, organisationnelles et de fonctionnement applicables à chaque profession, il renvoie à une ordonnance le soin d’adapter les modalités d’application de ces règles pour chaque profession.

• Sur la discipline des officiers ministériels (section 1)

L’article 19 précise le champ d’application de ces dispositions (les professions du droit qui ont la qualité d’officier ministériel, soit les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, les greffiers des tribunaux de commerce, les commissaires de justice et les notaires). Il énonce les finalités de la déontologie et de la discipline et il prévoit, pour chaque profession, l’adoption d’un code de déontologie préparé par l’instance nationale de la profession.

L’article 20 confie aux parquets généraux la compétence en matière de contrôle et de discipline des officiers ministériels. Les procureurs de la République et les tribunaux judiciaires ne seront plus compétents en cette matière. Les procureurs généraux pourront saisir les services d’enquête, demander des explications aux professionnels comme aux instances représentatives et exercer l’action disciplinaire. Le contrôle des professionnels du droit, officiers ministériels comme avocats, se trouve donc unifié au niveau des cours d’appel. Pour les avocats aux Conseils, cette compétence sera exercée par le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation.

L’article 21 institue une procédure de traitement des réclamations adressées par les particuliers aux instances de la profession. Le public aura la garantie d’un traitement de ces réclamations. L’autorité compétente de la profession pour recevoir ces réclamations (qui sera différente selon les professions) accusera réception des réclamations et les instruira contradictoirement. Elle devra organiser une conciliation entre les parties, sauf si elle juge la plainte abusive ou mal fondée, ou si le litige ne s’y prête pas. L’auteur de la réclamation sera systématiquement informé des suites données à sa réclamation et de la possibilité de saisir de sa plainte le procureur général ou la juridiction disciplinaire. Ces dispositions visent à renforcer la protection du public et à favoriser la résolution amiable des différends.

L’article 22 du projet de loi confie aux instances de la profession la responsabilité de traiter les questions « infra-disciplinaires » et les investit de pouvoirs qui n’ont pas un caractère répressif ou disciplinaire mais qui sont destinés à imposer à un professionnel qui manquerait à ses obligations de s’y conformer. L’instance compétente pourra recueillir les observations du professionnel, le convoquer, lui adresser un rappel à l’ordre ou une injonction, le cas échéant sous une astreinte qu’elle pourra liquider. Les décisions de rappel à l’ordre et d’astreinte seront susceptibles de recours devant le président de la juridiction disciplinaire de première instance ou son suppléant.

L’article 23 institue des services d’enquêtes indépendants, situés au même niveau que les nouvelles juridictions disciplinaires de première instance. Ces services pourront être saisis soit par le procureur général, soit par l’instance de la profession compétente pour engager les poursuites disciplinaires, soit par la juridiction disciplinaire.

Ces services d’enquête seront gérés par l’instance représentative située au niveau de l’échelon disciplinaire compétent : niveau interrégional pour les notaires et les commissaires de justice, niveau national pour les greffiers des tribunaux de commerce et les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Ils disposeront de pouvoirs d’instruction étendus et feront rapport de leurs conclusions aux autorités disposant du pouvoir de saisine de la chambre de discipline. Le professionnel sera tenu de répondre aux convocations et de transmettre tous documents nécessaires au bon déroulement de l’enquête. Il ne pourra opposer le secret professionnel.

En l’état du droit, en première instance, le régime disciplinaire de ces professions est dédoublé : les peines les plus symboliques sont attribuées aux instances ordinales et les peines les plus lourdes (suspension, destitution) sont laissées aux juridictions de l’ordre judiciaire.

L’article 24 du projet supprime cette dualité et institue des juridictions disciplinaires siégeant dans une formation échevinale et compétentes pour connaître des poursuites disciplinaires contre ces professionnels.

S’agissant des notaires et des commissaires de justice, cet article crée, au niveau interrégional, une chambre de discipline par profession. Les ressorts de ces nouvelles juridictions sont fixés par arrêté du garde des sceaux. Le secrétariat et l’organisation matérielle de ces juridictions sont confiés à l’instance professionnelle située dans le ressort de la cour d’appel désignée.

Les appels formés contre les jugements des chambres de discipline sont portés devant une cour nationale de discipline dont le siège se situe auprès de l’instance nationale de chaque profession (conseil supérieur du notariat et chambre nationale des commissaires de justice). Les décisions de la cour nationale de discipline pourront faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de cassation.

S’agissant des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, il est institué une cour nationale de discipline qui connaîtra des poursuites disciplinaires en premier ressort. Compte tenu de la spécificité de cette profession, la cour sera présidée, selon le motif de la poursuite, soit par un membre du Conseil d’Etat, soit par un magistrat du siège de la Cour de cassation. Elle sera en outre composée de quatre assesseurs membres de la profession. Les recours contre les décisions de cette cour nationale de discipline seront portés devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation (selon le même critère) qui statuera en fait et en droit.

S’agissant des greffiers des tribunaux de commerce, il est institué une cour nationale de discipline qui connaîtra des poursuites disciplinaires en premier ressort. Cette cour sera présidée par un magistrat du siège de la Cour de cassation et composée de quatre assesseurs membres de la profession. Les recours contre les décisions de cette cour nationale de discipline seront portés devant la Cour de Cassation qui statue en fait et en droit.

L’article 25 du projet de loi confie au président de la chambre de discipline ou à son suppléant la faculté de suspendre provisoirement le professionnel pendant la durée de l’enquête ou de la procédure, disciplinaire ou pénale. Le président ou son suppléant seront saisis à la demande de l’autorité de la profession habilitée à exercer l’action disciplinaire ou à la demande du procureur général. A l’exception des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, le dispositif de suspension provisoire existe déjà pour l’ensemble des professions concernées par le projet de loi.

L’article 26 unifie et simplifie les peines disciplinaires applicables aux officiers ministériels. Il supprime deux des quatre peines symboliques prévues par le droit positif actuel pour les notaires, les huissiers et les commissaires-priseurs judiciaires et renomme celles qui sont conservées en « avertissement » et « blâme ». Cette dénomination est celle retenue par les régimes disciplinaires des avocats, des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires, des commissaires aux comptes, des opérateurs de vente volontaires ou des médecins.

Le surplus de l’échelle des peines est conservé : l’interdiction temporaire d’exercer, la destitution et le retrait de l’honorariat. Contrairement à l’état actuel du droit, la loi vient fixer une durée maximale pour la suspension temporaire (dix ans). Elle précise également que la destitution emporte interdiction d’exercer à titre définitif. La peine de retrait de l’honorariat permet ainsi de sanctionner le professionnel pour des faits commis soit après, soit pendant l’exercice de ses fonctions, mais jugés alors que celui-ci n’a plus la qualité d’officier ministériel. L’existence de cette sanction rappelle, d’une part que la juridiction disciplinaire ne perd pas sa compétence du seul fait que le professionnel a cessé d’exercer et, d’autre part, que l’honorariat implique le maintien d’un lien avec le corps d’origine car il constitue non seulement un titre honorifique mais également une habilitation à exercer certaines fonctions.

L’article 26 introduit également la faculté d’assortir la peine d’interdiction temporaire d’un sursis. En l’état du droit positif, le régime disciplinaire des officiers ministériels est un des rares à ne pas prévoir cette faculté de modulation de la peine. Tel est le cas par exemple des régimes disciplinaires des avocats, des administrateurs et mandataires judiciaires, des commissaires aux comptes, des experts comptables ou des médecins. Par souci de simplification et de cohérence, la formulation retenue est celle prévue au quatrième alinéa de l’article 184 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat.

L’article 26 introduit la peine d’amende dans l’échelle des sanctions disciplinaires. Le montant maximal de l’amende est plafonné en fonction d’un triple critère. L’amende pourra être prononcée pour un montant qui ne pourra excéder le plus haut des montants suivants : un montant forfaitaire (10 000 euros), un montant correspondant à un pourcentage du chiffre d’affaires du professionnel (5 %) ou un montant équivalent au double du profit que le manquement a permis de réaliser. Cette peine peut être prononcée à titre principal ou complémentaire. Elle est donc susceptible de se cumuler avec les peines principales. En l’état, les salariés sont exclus de cette peine.

L’article 27 habilite le Gouvernement à tirer les conséquences de la réforme et à prévoir les adaptations nécessaires en raisons des particularités de chaque profession.

L’ensemble de la réforme entrera en vigueur le 1er juillet 2022, soit concomitamment à l’entrée en vigueur de la réforme créant la profession de commissaire de justice qui regroupe les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires.

• Sur la discipline des avocats (section 2)

L’article 28 du projet de loi modifie le titre Ier de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

Il modifie d’abord l’article 21 de cette loi, relatif aux pouvoirs du bâtonnier de l’ordre, afin d’organiser les conditions dans lesquelles les réclamations formées par des particuliers seront instruites. Il en sera accusé réception, une conciliation sera en principe organisée et l’intéressé sera informé des suites données à sa réclamation. En cas d’absence de conciliation et si aucune poursuite n’est engagée à la suite de la réclamation, l’intéressé sera informé qu’il peut saisir le procureur général et qu’il peut lui-même engager les poursuites. Les conditions dans lesquelles ces plaintes directes seront examinées sera déterminée par décret.

Il modifie l’article 22-1 de la même loi pour faire du conseil de discipline, visé à l’article 22 de la même loi, une juridiction. Cette juridiction sera présidée par un magistrat du siège de la cour d’appel et non plus un organe de la profession présidé par un élu du conseil de l’ordre dans deux cas : lorsque la poursuite disciplinaire fera suite à une réclamation formée par un tiers (c’est-à-dire une personne qui n’est pas avocat) et lorsque l’avocat en fera la demande. La présidence en première instance de la juridiction disciplinaire des avocats par un magistrat ne revêtira donc pas un caractère systématique mais interviendra comme une garantie des parties.

L’article 28 du projet de loi prévoit un échevinage pour l’examen en appel des décisions du conseil régional de discipline. Il modifie ainsi l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 en prévoyant que la formation de jugement de la cour d’appel sera composée de trois magistrats du siège de cette cour et de deux membres du conseil de l’ordre du ressort de la cour d’appel.

Enfin, l’article 26 modifie le 2° de l’article 53 de la loi du 31 décembre 1971 en prévoyant la création d’un code de déontologie des avocats préparé par le Conseil national des barreaux et édicté sous la forme d’un décret en Conseil d’Etat.

Les dispositions du chapitre II du titre V visent à améliorer les conditions d’intervention des professions du droit.

Afin de favoriser le recours aux modes alternatifs de résolution des litiges, l’article 29 renforce l’efficacité juridique des actes contresignés par des avocats. Il complète à cette fin la liste des titres exécutoires à l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution. Il permet ainsi au greffe d’apposer directement la formule exécutoire sur l’acte contresigné par les avocats de chacune des parties constatant une transaction ou un accord issu d’une médiation, d’une conciliation ou d’une procédure participative.

Par ailleurs, afin de renforcer l’adéquation des montants alloués par le juge au titre des frais irrépétibles, qui sont essentiellement constitués des honoraires d’avocat, avec la réalité des sommes supportées par les clients des avocats, l’article 30 permet aux parties, devant toutes les juridictions civiles, pénales et administratives, de produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent au titre des frais exposés non compris dans les dépens. Le juge pourra continuer à tenir compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée.

• Sur le titre exécutoire du conseil national des barreaux

L’article 31 du projet de loi, qui complète l’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, permet au conseil national des barreaux de prendre, dans un délai d’un mois à compter d’une mise en demeure de payer, une décision, qui, à défaut d’opposition du débiteur devant la juridiction compétente, produit les effets d’un jugement au sens du 6° de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution, à l’encontre d’un avocat qui n’a pas payé sa cotisation annuelle due par les avocats inscrits au tableau du conseil national des barreaux.

Le titre VI contient des dispositions diverses et transitoires.

L’article 32 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de modifier le code de procédure pénale en matière d’entraide internationale, pour tirer les conséquences de diverses normes de l’Union européenne (règlement, directive et instruments européens), concernant notamment la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation, l’unité EUROJUST et le système ECRIS (système européen d’interconnexion des casiers judiciaires nationaux).

L’article 33 modifie l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire afin d’introduire plus de souplesse dans la tenue des procès hors normes pour permettre à une juridiction de tenir ses audiences dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève.

L’article 34 introduit au sein du même code un nouvel article L. 211-21 ayant pour objet de permettre d’attribuer compétence à un ou plusieurs tribunaux judiciaires pour connaître des actions fondées sur les articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce, relatifs au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre, instauré par la loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre.

L’article 35 du projet reporte l’entrée en vigueur de la création de la juridiction nationale des injonctions de payer au 1er septembre 2023. En effet, la centralisation du traitement de l’impayé au sein d’une juridiction unique s’avère, en l’état de la crise sanitaire et économique que traverse le pays, peu compatible avec le renforcement souhaité de la justice de proximité pour laquelle sont mobilisés, dans l’immédiat, les moyens nouveaux. Par ailleurs, la mise en œuvre de cette réforme s’est heurtée à des difficultés techniques majeures en lien notamment avec la performance des outils informatiques.

Aux termes de l’article 36 , par exception, les dispositions du chapitre Ier du titre V entreront en vigueur le 1er juillet 2022.

L’article 37 prévoit l’application outre-mer de la réforme, en modifiant les articles 804 du code de procédure pénale, 711-1 du code pénal, 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et L. 531-1, L. 551-1 et L. 561-1 du code de l’organisation judiciaire.