Défense : loi de programmation militaire 2014-2019

Avec la publication du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale le 29 avril 2013, la France s'est dotée d'une vision à long terme, adaptée aux évolutions récentes du contexte stratégique et économique, ainsi qu'à des objectifs de défense et sécurité nationale renouvelés ; elle a également défini un nouveau modèle pour ses forces armées, qui sera atteint à l'horizon 2025 - 2030.

La présente loi de programmation militaire couvre la période 2014-2019. Elle constitue donc la première étape de réalisation de ces objectifs, et précise, notamment dans le rapport qui lui est annexé, les orientations de la politique de défense française pour les six prochaines années. Elle couvre l'ensemble des domaines de la défense, qu'ils soient financiers, géostratégiques, capacitaires, industriels ou liés aux hommes et aux femmes de la défense (gestion des ressources humaines, restructurations, renforcement du lien armées-Nation).

Les lois de programmation militaire précédentes, intervenues dans la foulée de la décision de professionnalisation des armées, avaient engagé le ministère de la défense dans des réformes et des restructurations importantes, dans un mouvement de transformation toujours en cours. Avec la présente loi, le Gouvernement entend respecter deux impératifs : le maintien de l'effort consacré par la Nation à sa défense, afin de garantir la sécurité de la France et ses intérêts dans un contexte d'un niveau de menaces inchangé par rapport au précédent Livre blanc ; et la nécessaire prise en compte de l'objectif de redressement des finances publiques de la France, dont la dégradation est devenue en elle-même un enjeu de souveraineté.

Cette douzième loi de programmation militaire comprend sept chapitres. Le premier comporte des dispositions à caractère programmatique prises sur le fondement de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoit que « des lois de programmation fixent les objectifs de l'action de l'Etat ». Les six chapitres suivants contiennent des dispositions relatives au cadre juridique du renseignement, à la protection des systèmes d'information, au traitement pénal des affaires militaires, aux mesures de gestion des ressources humaines accompagnant les réductions d'effectifs, à la protection des sites, installations et immeubles intéressant la défense nationale, ainsi que des dispositions diverses. Nombre de ces mesures répondent à des besoins d'évolution du droit mises en lumière par le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le chapitre Ier détermine les objectifs ( article 1er ) de la politique de défense, et plus particulièrement de la programmation financière. Il est complété par le rapport annexé prévu à l'article 2 .

Le ministère de la défense est aujourd'hui confronté à un triple défi. Tout d'abord, celui d'une situation marquée par une réforme inachevée, avec des mouvements de réduction des effectifs et de restructurations en cours ainsi qu'un équipement vieillissant qui appelle une modernisation indispensable. Ensuite, le défi financier de la contribution au redressement des finances publiques, dans un environnement marqué par deux crises financières successives, en 2008 puis en 2010-2011, qui ont rendu obsolètes les prévisions de la précédente loi de programmation. Enfin, le défi stratégique de l'adaptation aux évolutions intervenues depuis la parution du Livre blanc de 2008, qui a conduit à un maintien des ambitions de la France et à une redéfinition de ses priorités géostratégiques, tenant compte des évolutions qui résultent de la crise économique et financière mondiale, mais aussi spécialement européenne, des inflexions nouvelles de la politique étrangère américaine, des révolutions arabes et de la nouvelle problématique de la sécurité sur le continent africain.

La présente loi de programmation militaire repose sur le maintien d'un effort de défense significatif. Cet effort spécifique en faveur de la défense est compatible avec la loi de programmation des finances publiques. Les ressources programmées ( article 3 ) sur la période 2014-2019 s'élèveront, pour la mission « Défense », à 190 milliards d'euros courants, soit 179,2 milliards d'euros constants, sur la période de la programmation, dont 183,9 milliards d'euros de crédits budgétaires et 6,1 milliards d'euros de ressources exceptionnelles (5,9 milliards d'euros constants). Durant les trois premières années, le montant des ressources totales de la défense sera préservé en valeur au niveau de la loi de finances initiale pour 2013, à 31,4 milliards d'euros. Ce niveau représente un effort substantiel qui place le ministère de la défense parmi les quelques budgets de l'Etat préservés en valeur en dépit de la conjoncture ; ce montant permet par la stabilité qu'il impliquera de conjuguer souveraineté stratégique et souveraineté budgétaire. Le rapport annexé à la loi présente les différentes origines des ressources exceptionnelles ainsi que leur cadencement d'ici 2019.

La nouvelle stratégie repose sur trois missions fondamentales confiées à nos forces armées : protéger, dissuader et intervenir/projeter. Afin de donner aux forces armées les moyens de les remplir en tirant le meilleur parti de nos ressources, la présente loi repose en outre sur l'application des quatre principes fondateurs du modèle d'armées : l'autonomie stratégique, la cohérence avec la diversité des missions dans lesquelles la France est susceptible d'engager ses armées, la différenciation et la mutualisation.

Le nouveau modèle d'armées permet ainsi à la France de disposer de la capacité d'intervenir dans l'ensemble des situations où ses intérêts de sécurité ou ses responsabilités internationales pourraient être mis en jeu, tout en organisant, formant et équipant les forces de façon spécifique pour chaque type de mission. Les principes de différenciation et de mutualisation renouvellent notre conception militaire par rapport à la période précédente.

C'est aussi un projet porteur de continuité et d'adaptation aux défis de demain, comme en témoignent les investissements d'avenir ou les efforts en faveur de la cyberdéfense, qui sont, selon les cas, maintenus ou amplifiés.

Les forces armées bénéficieront sur cette période de la livraison de nouveaux matériels. L'indispensable poursuite de la modernisation sera combinée au maintien en service de certains équipements vieillissants.

L'industrie de défense, qui constitue une composante à part entière et essentielle de l'autonomie stratégique, bénéficiera, par la présente loi, du maintien de tous les secteurs majeurs de compétences. Le projet de loi fait de l'investissement dans la recherche et la technologie une priorité, tout en encourageant la coopération, notamment européenne. Les programmes conduits en coopération européenne sont ainsi tous maintenus (par exemple MUSIS ¹ , FREMM ² , A400M, avions ravitailleurs MRTT) et un programme nouveau, le missile antinavires léger ANL, sera lancé, en coopération franco-britannique.

La mise en œuvre des orientations du Livre blanc se traduit aussi dans le respect de plusieurs priorités.

Priorités opérationnelles, par exemple dans les domaines de l'organisation des forces, des moyens des forces spéciales, du ciblage, de la cyberdéfense, ou de la projection de puissance.

Priorités en matière d'équipement, avec les programmes liés à la modernisation des deux composantes nucléaires, au renseignement d'origine spatial et aux drones, à la projection aérienne (A400M, avions ravitailleurs MRTT) et au renouvellement de nos capacités navales de surface et sous-marines (FREMM, BARRACUDA) comme de nos moyens blindés terrestres (SCORPION).

Priorité à la préservation d'un niveau de préparation et d'activité opérationnelles, qui garantit la qualité, la motivation et l'attractivité des forces armées.

Priorité aux hommes et aux femmes de la défense enfin, à travers la conduite d'une gestion responsable des ressources humaines et d'une attention particulière portée à la condition du personnel, notamment la condition militaire.

Le ministère de la défense devra néanmoins relever, au cours de cette période, de nombreux défis. Les formats et les capacités de nos forces seront ainsi diminués en volume, en cohérence avec les nouveaux contrats opérationnels définis dans le Livre blanc. Pendant les années 2014-2019 ( article 4 ), une réduction de 23 500 emplois s'ajoute à la suppression de 10 175 postes en 2014 et 2015 prévue au titre de la précédente réforme ; elle sera accompagnée d'un effort de dépyramidage et affectera le moins possible les unités opérationnelles. Le mouvement de restructurations, déjà en cours, sera poursuivi, comme le seront la rationalisation et la réorganisation du ministère. La présente loi et son rapport annexé comportent les mesures économiques et sociales d'accompagnement nécessaires pour conduire au mieux cet effort.

L'équilibre de la programmation militaire repose, comme par le passé, sur des clauses de sauvegarde destinées à couvrir les risques exogènes au ministère. Son exécution fera l'objet d'un suivi annuel, examiné en Conseil de défense. Une clause de rendez-vous est prévue fin 2015, afin d'actualiser certaines prévisions critiques et de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés et les réalisations.

Le chapitre II comporte diverses dispositions relatives au cadre juridique de l'activité des services de renseignement. Le renseignement est en effet élevé au rang de priorité majeure par la présente loi. Un équilibre doit être trouvé entre l'accroissement des moyens mis à la disposition des services concernés et leur contrôle démocratique. A cette fin, les moyens du contrôle parlementaire sur ce volet de l'activité gouvernementale sont accrus. Dans le même temps, il convient de donner à ces services des outils de travail améliorés pour remplir leurs missions de lutte contre le terrorisme et contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

L'article 5 prévoit un accroissement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement créée en 2007 et aujourd'hui prévue par l'article 6 nonies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Le champ des documents, d'ordre financier ou stratégique notamment, auxquels elle peut avoir accès est ainsi étendu de même que celui des auditions qu'elle peut pratiquer..

Il est par ailleurs prévu, à l'article 6 , qu'elle absorbe, en tant que formation spécialisée, la commission de vérification des fonds spéciaux, prévue par l'article 154 de la loi de finances pour 2002, ce qui lui donnera une meilleure visibilité d'ensemble sur l'utilisation de leurs ressources par les différents services spécialisés de renseignement.

L'article 7 renforce la protection de l'anonymat des agents des services appelés à témoigner dans le cadre de procédures judiciaires, en permettant que l'audition se déroule dans un lieu garantissant sa confidentialité lorsque le déplacement de l'agent au palais de justice comporte des risques pour lui-même, ses proches et le déroulement de ses missions.

L'article 8 aligne pour l'ensemble des services spécialisés de renseignement visés au III de l'article 6 nonies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et pour des finalités de lutte contre le terrorisme comme de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation les droits d'accès à certains fichiers administratifs déjà reconnus aux services relevant du ministère de l'intérieur.

L'article 9 étend à la finalité de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation les droits d'accès des services de renseignement aux fichiers voyageurs existants. En l'état du droit, cet accès est en effet limité à la seule finalité de prévention des actes de terrorisme.

L'article 10 crée pour sa part, au nom de la prévention et de la répression des infractions graves, des actes de terrorisme et des atteintes à l'indépendance de la Nation, un fichier alimenté par les données des transporteurs aériens, portant sur les voyages y compris intracommunautaires ainsi que sur les données de réservation, et cela par anticipation de l'adoption d'un projet de directive actuellement en cours de discussion au Parlement européen.

Les articles 11 et 12 permettent aux services de renseignement relevant du ministre de la défense d'accéder directement à certaines données des fichiers de police judiciaire respectivement dans un objectif de recrutement ou de délivrance d'une autorisation aux fins de vérifier le passé pénal du candidat et dans le cadre de missions ou d'interventions présentant des risques pour les agents où il s'agit de vérifier la dangerosité des individus approchés.

L'article 13 lève une incertitude suscitée par la rédaction de l'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques et de l'article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique en autorisant expressément les services de police et de gendarmerie chargés de la prévention du terrorisme à accéder en temps réel à des données de connexion mises à jour, ce qui leur permet de géolocaliser un terminal téléphonique ou informatique et de suivre ainsi en temps réel certaines cibles, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Cet article permettra de répondre à la demande expresse et urgente de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité de prévoir directement dans la loi ce moyen d'enquête essentiel à la lutte contre le terrorisme.

Le chapitre III est consacré à la protection contre les cybermenaces des systèmes d'information des opérateurs publics et privés identifiés comme d'importance vitale pour le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation. La cyberdéfense et la cybersécurité sont en effet des objectifs majeurs déterminés par le nouveau Livre blanc compte tenu des dangers dont ce livre souligne l'actualité, l'intensité et le caractère stratégique. Il est nécessaire de commencer à apporter aussi au plan juridique les premières réponses.

L'article 14 explicite, en complétant en ce sens les dispositions du code de la défense, les responsabilités du Premier ministre en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information. Il offre également aux services agissant sous son autorité les outils juridiques indispensables pour leur permettre de défendre efficacement les infrastructures d'importance vitale contre des attaques informatiques sans risquer d'entrer dans le champ des incriminations prévues aux articles 323-1 à 323-3 du code pénal.

L'article 15 détaille, toujours au sein du code de la défense, les obligations que le Premier ministre peut imposer aux opérateurs d'importance vitale en matière de sécurisation de leur réseau, de qualification de leurs systèmes de détection, d'information sur les attaques qu'ils peuvent subir et de soumission à des contrôles. Il prévoit également les sanctions pénales applicables en cas de non respect de ces obligations.

L'article 16 élargit le champ de deux incriminations pénales prévues en cas de fabrication, de détention ou d'utilisation de matériels pouvant servir à enregistrer des conversations privées, à capter des données informatiques ou à intercepter des correspondances. L'extension consiste à couvrir non plus seulement les seuls matériels conçus pour commettre des atteintes à la vie privée mais également ceux qui sont susceptibles d'être utilisés à ces fins.

Les dispositions suivantes du projet concernent plus spécialement la prise en compte du rôle et de la condition particulière des militaires.

Le chapitre IV a pour objet de répondre à la volonté exprimée par le pouvoir exécutif de ne pas soumettre les militaires engagés en opération à un risque de judiciarisation inutile. Des procédures judiciaires récentes ont en effet suscité une prise de conscience du risque de mise en cause pénale pesant sur les militaires et de la nécessité d'adapter le droit pénal aux spécificités de l'action de combat, tout en améliorant parallèlement l'information et les marques de reconnaissance à l'égard des familles des militaires qui sont blessés ou qui meurent au combat.

L'article 17 met fin au déclenchement automatique de l'enquête pour recherche des causes de la mort en cas de découverte d'un cadavre à l'issue de combats. L'objectif est de souligner le caractère très spécifique de la mort au combat dont la cause n'est en principe ni suspecte ni inconnue et d'éviter ainsi que certains évènements, même graves mais inévitables compte tenu de ce qu'est une opération militaire, se voient immédiatement appréhendés sur le terrain judiciaire.

L'article 18 permet un retour au droit commun de l'article 113-8 du code pénal pour les militaires : le parquet retrouve ainsi son monopole, écarté par l'arrêt de la Cour de cassation du 10 mai 2012 rendu dans l'affaire Uzbin (information judiciaire ouverte pour des faits de violences involontaires après la mort de dix militaires français dans la vallée d'Uzbin en Afghanistan en août 2008), pour la mise en mouvement de l'action publique en cas de délit commis par un militaire à l'étranger. Il permet aussi de confier également au parquet ce même monopole d'engagement des poursuites pour les infractions, y compris criminelles, commises par les militaires à l'étranger mais cette fois dans le strict cadre d'une opération militaire et dans l'accomplissement de leur mission. Ce monopole reconnu au parquet, qui constituera une protection efficace des militaires contre une judiciarisation excessive de leur action, au cœur de leur métier et des risques qu'ils acceptent d'assumer en s'engageant, sera également le gage de l'absence d'instrumentalisation de l'action judiciaire par des acteurs qui auraient intérêt à contester par ce biais la politique militaire française.

L'article 19 explicite le champ de l'excuse pénale pour usage de la force créée par la loi du 24 mars 2005 portant statut général des fonctionnaires et qui figure aujourd'hui au II de l'article L. 4123-12 du code de la défense. Il importe en effet qu'il n'y ait pas d'ambiguïté sur le fait que cette excuse pénale s'applique aussi pour des interventions militaires ponctuelles de type libération d'otages, évacuation de ressortissants ou police en haute mer, et non pas seulement pour les opérations militaires pour lesquelles l'article 35 de la Constitution prévoit une mesure d'information du Parlement.

Le même article prévoit que la responsabilité pénale des militaires ne peut être engagée pour des faits de violences involontaires qu'après prise en compte par la justice pénale d'un certain nombre de circonstances révélatrices des difficultés propres à l'action militaire. La rédaction du projet de loi permet en outre et surtout de marquer, au sein d'une activité militaire qui n'est déjà pas en profession comme une autre lorsqu'elle se déroule en temps de paix, la spécificité irréductible de l'action de combat. Les circonstances liées à cette action, et notamment l'intensité des risques qu'elle emporte pour les militaires, doivent conduire à une évaluation tout à fait particulière de la responsabilité pénale des militaires qui y sont engagés, qu'ils la préparent, la commandent ou y participent.

L'article 20 procède à des corrections purement techniques de certaines dispositions du code de justice militaire afin de tenir compte de la suppression du Tribunal aux armées de Paris par la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

L'article 21 permet l'organisation, sur le territoire national, d'une spécialisation des juridictions en charge des affaires pénales concernant les militaires. Compte tenu du maintien de certaines spécificités procédurales, la spécialisation des juridictions, comme des magistrats ou des personnels de greffe, paraît judicieuse. Or elle est rendue plus compliquée par le fait que ce contentieux est réparti sur l'ensemble des cours d'appel. La concentration de ce contentieux au sein de juridictions spécialisées est donc nécessaire.

Le chapitre V comprend notamment les dispositions relatives au statut des militaires sans lesquelles la réalisation des objectifs de réduction d'effectifs, de dépyramidage et de maîtrise de la masse salariale exigés du ministère de la défense dans le cadre de la programmation budgétaire résultant du Livre blanc ne serait pas possible.

L'article 22 , isolé, a pour objet d'étendre aux ayants droit des militaires décédés à raison de leurs fonctions la protection fonctionnelle, soit la prise en charge par la collectivité publique employeur des frais de justice engagés pour mettre en cause la responsabilité pénale de l'auteur des violences. Cette mesure permettra d'accorder aux ayants droit des militaires un avantage que les ayants droit de certaines autres professions à risque avaient déjà obtenu en 2003 et que le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires présenté au conseil des ministres du 17 juillet 2013 prévoit d'étendre aux ayants droit des fonctionnaires civils.

Le même article crée par ailleurs un dispositif spécifique aux ayants droit de certains agents civils du ministère de la défense particulièrement exposés.

L'article 23 crée un dispositif qui concerne les colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière titulaire d'un droit à pension à jouissance immédiate alors qu'ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge de leur grade. Le dispositif vise à permettre à cette population de quitter l'institution militaire en échange d'une pension revalorisée.

L'article 24 fait revivre, en l'instituant par la loi, un mécanisme dit de promotion fonctionnelle qui permet au ministère de promouvoir certains militaires dont les capacités et les compétences leur permettent d'occuper de nouvelles responsabilités mais pas d'envisager une évolution continue sur le long terme. En contrepartie de la promotion accordée, le militaire s'engage donc à quitter les rangs de l'armée après quelques années dans des fonctions renouvelées.

L'article 25 prévoit, dans le prolongement du dispositif applicable au cours de la précédente loi de programmation militaire, l'attribution aux militaires de pécules d'incitation à quitter l'armée. Ces pécules sont attribués en tenant compte des nécessités du service et font l'objet d'un contingentement annuel fixé au niveau interministériel. Ils sont exclus de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

L'article 26 permet de placer en position de disponibilité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officiers. En comparaison du dispositif de disponibilité actuellement applicable, celui prévu par le projet de loi est marqué par un raccourcissement de la durée du congé (cinq années au lieu de dix) mais une augmentation de sa rémunération.

L'article 27 permet de tenir compte, dans l'article L. 4139-16 du code de la défense relatif aux limites d'âge applicables aux différents corps, de la suppression du cadre spécial de l'armée de terre et de la création de deux corps d'officiers à vocation technique.

L'article 28 permet la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'Etat. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Le chapitre VI comporte quatre mesures relatives aux sites, installations et immeubles intéressant la défense.

L'article 29 reconduit un dispositif permettant la cession des immeubles utilisés par le ministère de la défense alors même qu'ils n'auraient pas été reconnus comme définitivement inutiles à l'Etat. Cette mesure dérogatoire à l'article L. 3211-1 du code général des propriétés publiques permet une gestion dynamique des ventes et des recettes qui leur sont liées.

Le droit actuel (article L. 5111-1 du code de la défense) autorise la création de « polygones d'isolement », c'est-à-dire de servitudes préservant la sécurité des tiers par des restrictions au droit de construire, autour des établissements relevant du ministère de la défense dont la spécialité est la conservation, la manipulation et la fabrication des poudres et munitions. L'article 30 permet la création de tels polygones autour d'établissements ne relevant plus du ministère mais qui présentent néanmoins un intérêt pour la défense nationale. Cette extension s'explique notamment par la privatisation de la société nationale des poudres et explosifs.

Le même article, en ne citant plus le ministre de la défense comme autorité délivrant les autorisations de construire au sein des polygones, permet par ailleurs à ce dernier de déléguer ses pouvoirs en matière d'autorisations individuelles délivrées dans le périmètre d'un polygone d'isolement.

L'article 31 tire les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le niveau législatif des dispositions relatives au droit du public à l'information en matière environnementale et sur la nécessité de porter au niveau de la loi les mécanismes permettant la conciliation de cette information avec la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation. Les dispositions en cause permettent ainsi de sécuriser la base légale des dispositions réglementaires créant soit des exemptions soit des aménagements à l'obligation d'enquête publique eu égard au caractère secret de certaines installations ou de certains projets intéressant la défense nationale.

L'article 32 permet de réprimer l'intrusion non autorisée dans le périmètre d'un port militaire là où le code pénal ne visait jusqu'alors que les terrains militaires.

Le dernier chapitre comporte diverses dispositions (articles 33 à 36).

L'article 33 permet de rétablir rétroactivement le critère d'appartenance à la population de statut civil de droit local pour l'attribution de l'allocation de reconnaissance aux membres des formations supplétives qui se sont engagées aux côtés de l'armée française lors de la guerre d'Algérie. Ce critère a en effet été supprimé à l'occasion d'une abrogation prononcée par le Conseil constitutionnel saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité qui ne portait que sur le critère de la nationalité des bénéficiaires après l'indépendance de l'Algérie (décision n° 2010-93 QPC du 4 février 2011).

L'article 34 concerne l'autorisation conférée au gouvernement d'agir par la voie des ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution dans plusieurs domaines de nature technique ne portant pas atteinte aux prérogatives des assemblées parlementaires.

L'article 35 est un article d'abrogation.

Enfin, l'article 36 rend applicable de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, et notamment dans les collectivités d'outre-mer, les dispositions du présent projet de loi, à l'exception de celles relatives aux enquêtes publiques, compte tenu des compétences des collectivités d'outre-mer en matière environnementale.

1 Multinational Space-based Imaging System for surveillance, reconnaissance and observation.

2 Frégates multi-missions