Douane (PJL)

Administration de la frontière et de la marchandise, l’administration des douanes se situe au centre du processus de mondialisation. A ce titre, la douane remplit simultanément une mission de soutien à l’attractivité de l’économie et à la performance économique des entreprises et, dans le même temps, un rôle essentiel de protection de la sécurité du territoire, de la population et de gestion des crises.

Ces prérogatives s’exercent dans un cadre harmonisé à l’échelle de l’Union européenne. Ainsi, l’Union européenne (UE) impose le respect de certaines règles, dès l'importation et l'exportation des marchandises, et pour la circulation en transit des marchandises sur le territoire douanier de l’UE. Ces règles concernent non seulement les relations commerciales (application des droits de douane décidés dans le respect des règles définies par l'Organisation mondiale du commerce), mais également d'autres aspects tels que la politique agricole commune.

D’une manière générale, le code des douanes de l’Union européenne confie à la douane une mission de surveillance du commerce international de l’Union. Le code des douanes national et d’autres législations y ajoutent une mission de lutte contre la fraude et les grands trafics internationaux. La douane a ainsi la charge de la protection des intérêts économiques et financiers nationaux et européens (droits de douane notamment) et participe à une mission de protection de la sécurité publique, de la santé publique et de sauvegarde de l’ordre public (lutte contre les trafics de stupéfiants ou d’armes, de contrefaçons, de médicaments, mobilisation contre les impacts des crises sanitaires). Elle concourt également à la protection de l’environnement (lutte contre les pollutions diverses et les trafics transfrontaliers de déchets) ou à celle du patrimoine culturel national et de l’humanité (contrôle des échanges d’œuvres d’art, d’objets de collection et d’antiquités). La douane assure ainsi la vérification du respect de 350 réglementations non douanières pour les marchandises entrant sur le territoire.

A ces missions s’ajoutent les missions de contrôle migratoire découlant du statut de garde‑frontières pour l’application du code Schengen, celles de contrôle des mouvements d’argent liquide en tant qu’autorité compétente au sens du règlement (UE) 2018/1672 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018, ainsi que diverses autres missions de contrôle de conformité des marchandises, à l’importation et à l’exportation, confiées à la douane, notamment en sa qualité d’autorité de surveillance du marché intérieur à l’importation, ou encore, dernièrement, le contrôle de la bonne application du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF).

Pour l'application de cette pluralité de réglementations, le contrôle douanier est axé sur les flux de marchandises, caractérisés par des fraudes par nature fugaces et mouvantes compte tenu des fortes capacités de dissimulation de celles-ci dans les moyens de transport, qui prennent parfois des formes sophistiquées (telles que la dissimulation de marchandises de fraude dans des « doubles fonds » de bagages ou qui utilisent des systèmes télécommandés dans des véhicules spécialement aménagés à cette fin) et par l’imprégnation croissante du fret légal par des flux illicites avec le développement accéléré de la technique de contrebande du « rip off » consistant à placer la marchandise illicite dans un chargement d’apparence légale et à l’insu des expéditeurs et destinataires, ou encore l’envoi de marchandises de fraude commandées sur internet ou le darknet et dissimulées dans les flux logistiques réguliers du commerce licite. Ce contrôle, y compris dans la recherche de droits compromis ou éludés par les entreprises dans le cadre de leurs obligations déclaratives, doit, à ce titre, impérativement conserver son caractère inopiné, également imposé par le Code des douanes de l’Union. C’est à cette condition qu'il permet à l'administration des douanes d'appréhender, voire de saisir aux fins de confiscation, des marchandises sensibles qui ne doivent, en aucun cas, être écoulées sur le marché de l’Union ou national pour des raisons de santé ou de sécurité publiques.

Par ailleurs, l’obligation de résultat prévue par les instances européennes dans la lutte contre les fraudes au budget de l’Union européenne impose aux Etats membres de garantir l’effectivité des contrôles douaniers.

L’ensemble de ces réglementations est mis en œuvre au moyen des pouvoirs qui sont dévolus aux agents des douanes par le titre II du code des douanes.

La décision du Conseil constitutionnel n° 2022-2010 du 22 septembre 2022 déclarant l’inconstitutionnalité de l’article 60 du code des douanes à compter du 1 ^er septembre 2023 marque un tournant majeur pour le cadre juridique d'action de la douane. Elle révèle un besoin plus large d'évolution du code des douanes, dont il convient désormais de tirer toutes les conséquences, en amorçant un mouvement de modernisation du cadre d'action de la douane.

Les pouvoirs d'investigation conférés aux agents des douanes doivent évoluer afin de leur permettre de continuer à assurer avec efficacité les missions de protection du territoire et de la population, et de lutte contre la fraude, dont la valeur constitutionnelle a été reconnue par la décision précitée, face aux évolutions des menaces protéiformes et au développement des technologies qu’utilisent les fraudeurs.

Dans cette perspective, la présente loi comprend diverses dispositions destinées à maintenir un haut niveau d’efficacité de l’action de la douane française dans ses missions de surveillance, de contrôle et de lutte contre les fraudes sur l’ensemble du territoire, en cohérence avec l’évaluation des menaces criminelles à traiter et les priorités d’action assignées dans le contrat pluriannuel 2022-2025 de la douane.

Si la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions de l’article 60 du code des douanes implique l’élaboration d’un nouveau cadre législatif d’ici au 1 ^er septembre 2023, assurant une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche d’auteurs d’infractions douanières et la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée, la modernisation du cadre d’action de l’administration des douanes emporte des enjeux qui vont bien au-delà de la seule mise en conformité de l’article 60 précité.

Ce besoin de modernisation s’exprime suivant plusieurs dimensions :

– mieux garantir les droits et libertés, en mettant à jour certaines dispositions du code des douanes au regard des jurisprudences de la Cour de Justice de l’Union européenne, du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation.

– adapter le cadre de l’action douanière aux nouvelles réalités numériques et mieux appréhender la cyber-délinquance douanière dans ses différentes manifestations. Il s’agit en particulier de tirer les conséquences de l’utilisation désormais généralisée des crypto-actifs dans les schémas de fraude douanière et le blanchiment des produits de ces fraudes, et de recueillir des éléments de preuve numériques dont il convient de garantir l’intégrité.

– adapter certaines procédures et infractions douanières au regard de l’évolution des stratégies des réseaux de fraude et des réglementations de l’Union européenne. Il convient, par exemple, de tirer les conséquences de la complexification des activités criminelles détectées dans le cadre de l’action douanière, qui rendent nécessaire d’autoriser, dans le respect des droits et libertés garantis par la Constitution, l’exercice de pouvoirs douaniers qui ne soient pas limités aux zones correspondant au franchissement d’une frontière.

– renforcer la complémentarité entre l’action des services douaniers et la conduite des enquêtes judiciaires. Cette articulation doit être repensée afin de permettre à la douane d’apporter tous les éléments de preuve permettant de mieux documenter la commission d’infractions douanières et, par conséquent, d’assurer la répression effective de la délinquance douanière. L’articulation de l’enquête douanière avec l’enquête judiciaire doit être améliorée afin que les preuves collectées par les services douaniers dans l’exercice de leurs prérogatives puissent être valablement exploitées dans le cadre de l’enquête judiciaire, dans un objectif d’une lutte plus en profondeur contre la criminalité organisée.

Le titre I ^er de la présente loi réaffirme la spécificité de la mission de l’administration des douanes de surveillance du territoire douanier de l’Union européenne, conduisant à la découverte et à la constatation des infractions douanières, dont l’article 60 du code des douanes constitue la pierre angulaire. Il vise à sécuriser sa capacité d’action sur l’ensemble du territoire national.

L’ article 2 comporte l’ensemble des dispositions nécessaires pour rendre le droit de visite douanière pleinement conforme à la Constitution. Il encadre ainsi l’exercice de cette prérogative par plusieurs moyens. Il détermine une zone géographique (« rayon des douanes » défini à l’ article 1 ^er , ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international, etc.) où les agents des douanes peuvent procéder, à toute heure, à la visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes ; en‑dehors de cette zone, le droit de visite douanière est conditionné à la recherche de certaines infractions douanières après que le procureur de la République en a été informé. Il peut également avoir lieu en-dehors de la zone mentionnée précédemment en cas de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction douanière.

Le cadre pour la fouille des personnes est précisé lors de la visite douanière avec l’inscription dans la loi des garanties déjà apportées par la Cour de cassation. La visite des personnes peut ainsi consister en la palpation ou la fouille de leurs vêtements, de leurs bagages, ainsi que de tous autres effets personnels, mais sans « fouille à corps » (qui peut amener la personne à se déshabiller). Il est explicitement précisé que le maintien à disposition des personnes n’est possible que le temps strictement nécessaire aux opérations de visite. Sont rappelés notamment le caractère contradictoire du contrôle et l’absence de pouvoir général d’audition du service dans le cadre du droit de visite.

Dans ce même cadre du droit de visite, il est prévu que, à l’exception de ceux réalisés dans les bureaux de douane, les dispositifs de contrôle ne peuvent être mis en œuvre que pour une durée n'excédant pas, pour l’ensemble des opérations, douze heures consécutives sur un même lieu et ne peuvent consister en un contrôle systématique des personnes.

Lorsque la visite du moyen de transport et des marchandises est matériellement impossible ou que des investigations approfondies ne peuvent être effectuées sur place, les agents des douanes peuvent ordonner le transfert des marchandises, des moyens de transport et des personnes vers un lieu approprié. A l’issue d’un délai de quatre heures, le Procureur de la République en est informé par tout moyen.

Enfin, les modalités transposables de déroulement du droit de visite des marchandises et des personnes tel que modifié par la loi sont appliquées au droit de visite des navires ( article 3 ).

L’ article 4 organise la remise à officier de police ou de douane judiciaire, sur instruction et contrôle du procureur de la République, en cas d’infraction flagrante de droit commun. Dans ce cadre, les agents des douanes peuvent procéder à l’interpellation de l’auteur présumé sur instruction du procureur de la République dans le ressort duquel est constatée l’infraction. Ils peuvent appréhender matériellement les indices recueillis lors du contrôle, à la condition de procéder à leur inventaire immédiat, de s'abstenir de tout acte d'investigation les concernant, de les transmettre à l’officier de police judiciaire ou l’agent des douanes habilité pour qu'il procède à leur saisie et à leur placement sous scellés et de s'assurer, dans l'intervalle, qu'ils ne puissent faire l'objet d'aucune atteinte à leur intégrité. Ils peuvent enfin immobiliser le moyen de transport et les marchandises, maintenir contre son gré la personne interpellée le temps strictement nécessaire à la consignation des opérations de contrôle par procès-verbal et à leur remise à l’officier de police judiciaire ou à l’agent des douanes habilité.

L’ article 5 actualise l’article 67 du code des douanes pour préciser qu’en métropole les contrôles aux frontières extérieures se font en application du règlement n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

L’ article 6 autorise la retenue temporaire des sommes d’argent liquide qui ne sont pas en provenance ou à destination de l’étranger, lors de contrôles à l’intérieur du territoire en cas d’indices en lien avec une activité criminelle. La retenue ne peut excéder une durée supérieure à trente jours, renouvelable jusqu'à un maximum de quatre-vingt-dix jours. Cette mesure doit permettre à la douane d’appréhender les circuits financiers issus d’activités criminelles à l’intérieur du territoire, mais aussi de contrôler efficacement la circulation d’argent liquide, y compris dans des situations de crise ou qui sont marquées par un afflux massif de personnes physiques, par exemple lors de l’organisation d’événements internationaux.

L’ article 7 crée une réserve opérationnelle afin de permettre à la douane de faire face à des pics de charge, y compris sur demande de l’autorité préfectorale en complément des autres forces. La douane est aujourd’hui le seul corps de fonctionnaires en tenue à ne pas disposer de cette flexibilité d’organisation.

Le titre II de la loi réunit des dispositions dont l’objectif est de moderniser le cadre d’intervention des douanes afin de lutter contre la fraude.

Dans son chapitre I ^er sont rassemblées des dispositions destinées à rénover le cadre d’enquête des agents de l’administration des douanes afin de leur donner davantage d’efficacité dans la recherche et la constatation des auteurs des infractions douanières et, in fine, dans la répression de celles-ci et à permettre le démantèlement effectif des réseaux et organisations criminels, y compris lorsqu’ils exploitent la technologie de la « chaîne de blocs » pour renforcer l’anonymat de leurs transactions.

L’ article 8 vise à placer sous la conduite de l’autorité judiciaire les actes d’enquête douanière les plus intrusifs (sonorisation et captation d’images) lorsqu’ils poursuivent une finalité répressive. Il répond à la volonté de mieux articuler l’action des services douaniers et la conduite des enquêtes judiciaires pour une lutte plus en profondeur contre les réseaux de criminalité organisée.

Les articles 9 et 10 procèdent aux adaptations nécessaires des pouvoirs douaniers aux nouvelles réalités numériques : possibilité de geler les données hébergées sur un serveur distant au cours des visites domiciliaires douanières et sécurisation de l’exploitation et de la saisie des matériels et documents numériques. La prise de connaissance des documents et de tous autres objets en la possession de la personne retenue puis la saisie de ceux d’entre eux se rapportant au flagrant délit douanier, donne lieu au préalable à l’information du procureur de la République, qui peut s’y opposer.

Le chapitre II regroupe des mesures ayant trait aux moyens d’action dont dispose la douane pour prévenir la commission d’infractions douanières sur le territoire.

L’ article 11 propose d’expérimenter sur une période de trois ans une durée de conservation plus longue (soit quatre mois au maximum) des données des lecteurs automatisés de plaques d’immatriculation (LAPI). Cette mesure de lutte contre la fraude répond à deux urgences opérationnelles : rendre le dispositif LAPI plus efficace pour identifier les convois d’acheminement des marchandises illicites et en particulier les stupéfiants sur le territoire national, et améliorer la capacité de la douane à entraver le développement de ces transports illégaux (en particulier les « go fast »).

L’ article 12 vise à prévenir des infractions commises par l’intermédiaire d’internet. La procédure ne pourra être enclenchée que si ont été constatés certains délits prévus par le code des douanes ou une infraction de vente ou d’acquisition à distance de tabac. Les agents des douanes pourront inviter un « intermédiaire » (comme par exemple les opérateurs de plateformes en ligne) à leur faire connaître, dans un délai qu'ils fixent, si les services de communication au public en ligne qu’il propose, ou le stockage de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages auquel il procède, ont permis la commission de l'infraction. En cas d’absence de retrait des contenus ayant servi à commettre l’infraction, l’administration des douanes pourra demander aux opérateurs de prendre toutes mesures utiles, y compris la suspension du nom de domaine et le déréférencement pour une durée de 3 mois renouvelable une fois. Elle pourra enfin demander au tribunal judiciaire d’ordonner la suppression, en raison du caractère illicite de leurs contenus, d’un ou de plusieurs noms de domaine ou comptes de réseaux sociaux. Une mesure de publicité portant sur ces mesures pourra être mise en place.

Le chapitre III est dédié à la réforme de certaines infractions et sanctions qui s’avèrent inadaptées à la réalité des trafics illicites constatés par la douane. Le délit de blanchiment douanier doit être ainsi réformé pour assurer que l’ensemble des conséquences financières des fraudes douanières puissent être tirées et pour mieux entraver les réseaux organisés de collecteurs de fonds. Au regard du rôle désormais prépondérant que jouent les fraudes douanières dans le financement de la criminalité organisée et du terrorisme, ce chapitre matérialise notamment le renforcement de la répression annoncé en décembre 2022, dans le plan d’action 2023-2025 dédié à la lutte contre les trafics de tabacs.

L’ article 13 réforme le délit de blanchiment douanier de façon à permettre à la douane d’appréhender les flux financiers illicites correspondant aux fraudes qu’elle recherche dans le cadre d’un renforcement de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme dans le champ des fraudes douanières.

Sont ainsi précisées les règles de territorialité de l’infraction en prévoyant expressément que l’infraction d’origine peut être commise à l’étranger, comme le prévoit notamment la cinquième directive européenne anti-blanchiment. L’article intègre dans le périmètre des infractions d’origine, l’ensemble des délits que les agents des douanes sont chargés de constater, notamment en matière de contributions indirectes. Il adapte la notion de « fonds » pour couvrir pleinement le phénomène de blanchiment par le moyen de crypto-actifs. Enfin, il prévoit que l’incrimination de blanchiment douanier peut concerner, au nombre des opérations financières avec l’étranger réalisées ou tentées par voie d’importation, d’exportation, de transfert ou de compensation, des faits de transport et de collecte réalisés sur le territoire national. Cette évolution est requise par le phénomène des collecteurs d’argent liquide, devenu extrêmement fréquent en matière de trafic de stupéfiants entre la métropole et les départements d’outre-mer, et pour lequel le franchissement d’une frontière ne peut être matérialisé alors même que, in fine , les fonds sont bien destinés à des narcotrafiquants établis à l’étranger. Le démantèlement des réseaux de blanchiment nécessite de pouvoir poursuivre et condamner au titre du blanchiment douanier tous ceux qui en ont tiré profit au lieu de limiter les poursuites aux seuls individus qui ont passé physiquement la frontière ou réalisé directement l’opération financière avec l’étranger.

L’ article 14 propose de renforcer certaines sanctions douanières, notamment les peines réprimant le trafic de tabacs conformément aux mesures ministérielles annoncées en décembre 2022. Ainsi, la peine prévue pour fabrication, détention frauduleuse en vue de la vente, vente hors du monopole, introduction ou importation frauduleuse de tabacs manufacturés sera portée à trois ans contre un an aujourd’hui, et à dix ans contre cinq ans aujourd’hui en cas de bande organisée. En outre, cet article ouvre à l’ensemble des délits douaniers la possibilité de confisquer les objets ayant servi à commettre le délit douanier ou étant destinés à le commettre. Cette possibilité n’est aujourd’hui pas ouverte aux délits de l’article 414 du code des douanes. Cette modification permettra de mieux adapter la riposte de l’Etat à l’ampleur inédite des multiples trafics portant sur des marchandises prohibées (stupéfiants, tabacs, armes, marchandises faisant l’objet de mesures restrictives d’embargo à l’encontre de certains pays tiers, etc.).

Le titre III habilite le Gouvernement à engager un travail de recodification de la partie législative du code des douanes afin de tirer pleinement les conséquences de l’obsolescence de plusieurs dispositions du code. Aucune réforme d’ensemble du droit douanier n’est, en effet, intervenue depuis 1948.

Enfin, dans son titre IV, la présente loi prévoit les dispositions nécessaires d’adaptation des mesures précitées dans les collectivités d’outre-mer visées à l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.