Police et sécurité : sécurité publique

Les forces de sécurité intérieure ont connu une année 2016 marquée par une mobilisation sans précédent pour garantir la sécurité des Français. Cette mobilisation a concerné les policiers, les gendarmes, de nombreux militaires des trois armées, les douaniers, ainsi que beaucoup d'autres dépositaires de l'autorité publique.

Malgré une activité particulièrement soutenue, ainsi qu'un climat parfois extrêmement tendu, les forces de l'ordre ont toujours fait preuve d'une grande maîtrise de leur comportement. Ces attitudes ont contribué à l'apaisement, alors même que leur tâche est de plus en plus délicate, en particulier dans le contexte actuel de menace terroriste.

Afin de renforcer l'efficacité de la mobilisation des forces de l'ordre pour la sécurité, il apparaît nécessaire de prévoir des dispositions leur permettant d'être juridiquement plus assurées lorsqu'elles ont à faire usage de leurs armes. Il est également apparu nécessaire de les protéger, à l'occasion des procédures pénales, contre ceux qui souhaiteraient se venger de l'autorité publique en s'en prenant aux personnes physiques qui l'incarnent. Enfin, plusieurs mesures renforcent les moyens d'action de ceux qui œuvrent quotidiennement à la sécurité de tous.

Ainsi l 'article 1er donne un cadre commun d'usage des armes aux policiers et gendarmes, ainsi qu'aux douaniers et militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions (opération Sentinelle) ou protégeant des installations militaires.

Jusqu'à présent, les agents de la police nationale relevaient uniquement des règles fixées aux articles 122-4-1 et 122-5 du code pénal, tandis que les militaires de la gendarmerie nationale s'inscrivaient également dans le cadre de l'article L. 2338-3 du code de la défense, plus précis quant à la nature des situations effectives dans lesquelles les agents des forces de l'ordre sont amenés à devoir faire usage de leurs armes.

Tout en unifiant les règles applicables à l'ensemble des agents des forces de sécurité pouvant se retrouver face à des situations de danger similaires, cet article traduit également la volonté d'apporter un cadre correspondant mieux à chacune des situations auxquelles les forces de l'ordre font de plus en plus fréquemment face.

Le nouvel article modernise par ailleurs le cadre actuellement en vigueur pour les militaires de la gendarmerie en y intégrant les exigences découlant de la convention européenne des droits de l'homme (principes d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité), telles qu'interprétées de manière constante par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) et les juridictions nationales.

Le 1° vise à permettre de faire usage des armes, sous les conditions précitées d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité, pour empêcher la perpétration d'atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles de tiers. L'usage de l'arme est licite non seulement en cas d'atteinte directe, mais également lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles de tiers.

Dans ce type de situation, en fonction de la dynamique immédiate propre à l'acte de violence, il n'est pas toujours possible pour les agents publics de disposer du temps suffisant pour effectuer des sommations sans exposer leur vie ou celle d'autrui. Toutefois, dans d'autres cas, la réalisation de sommations est possible, notamment lorsque les agents des forces de sécurité se trouvent en présence de personnes armées dont le comportement leur permet raisonnablement de craindre une atteinte imminente à leur vie ou à leur intégrité physique, au sens de la jurisprudence européenne. Sans qu'elle ne soit rendue obligatoire par le 1° pour préserver la capacité de réaction des agents des forces de sécurité en toutes circonstances, dans ces derniers cas, la réalisation de sommations permettra de faciliter la qualification de la menace imminente, ainsi que d'établir plus aisément la nécessité et la proportionnalité de l'usage de l'arme lorsque la menace s'actualise.

Le 2° vise les cas où les agents des forces de sécurité pourront également utiliser leurs armes, lorsque, après deux sommations faites à haute voix restées infructueuses, ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les postes ou les personnes qui leur sont confiées.

Les 3° et 4° concernent les cas où, toujours sous les conditions précitées d'absolue nécessité et de proportionnalité, l'usage de l'arme permet d'empêcher la perpétration imminente d'atteintes à la vie ou à l'intégrité physique des agents des forces de sécurité ou de tiers, d'une part, pour arrêter une personne qui cherche à se soustraire à la garde des fonctionnaires et militaires, et d'autre part, pour stopper un véhicule. Dans les deux cas, l'ouverture du feu doit être précédée de sommations ou d'un ordre d'arrêt.

Le 5°, qui reprend, dans un souci de cohérence, les dispositions relatives au « périple meurtrier », inscrites à l'article 122-4-1 du code pénal, prévoit que les agents des forces de sécurité peuvent utiliser leurs armes, dans le but exclusif d'empêcher la réitération, dans un temps rapproché, d'un ou plusieurs meurtres ou tentatives de meurtre venant d'être commis, lorsqu'ils ont des raisons réelles et objectives d'estimer que cette réitération est probable au regard des informations dont ils disposent au moment où ils font usage de leurs armes.

Ainsi, c'est un cadre complet, précis, stabilisé et maîtrisé qui est défini pour l'ensemble des forces de sécurité agissant sur le territoire national, y compris les agents des douanes. Après l'introduction de l'article 122-4-1 du code pénal par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, le nouveau cadre d'usage des armes proposé est clair, prévisible et adapté aux menaces rencontrées par les dépositaires de l'autorité publique dans l'exercice de leurs fonctions.

L' article 2 insère dans le code de procédure pénale un article 15-4 prévoyant que tout agent de la police nationale et de la gendarmerie nationale aura la possibilité de s'identifier, dans certains actes de procédure qu'il établit, par un numéro d'immatriculation administrative, comme cela existe de manière généralisée depuis plus de trente-cinq ans en Espagne, et comme le prévoit déjà en France l'article 706-24 du code de procédure pénale pour les services spécialisés en matière de lutte contre le terrorisme.

L'autorisation de recours à cette identification par un numéro est délivrée par le responsable hiérarchique, qui doit être d'un niveau suffisant, défini par décret, lorsque la révélation de l'identité de l'agent est susceptible, compte-tenu des conditions d'exercice de sa mission ou de la nature des faits qu'il est habituellement amené à constater, de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches. Cette possibilité est limitée à certaines infractions.

Elle s'appliquera également en cas de déposition comme témoin et ne sera exclue que si l'enquêteur est suspecté ou poursuivi.

Ces dispositions ne portent en elles-mêmes aucune atteinte aux droits de la défense, dans la mesure où ces personnes demeurent individuellement identifiées et que leur qualité et leur service ou unité d'affectation seront connus ; elles ne sauraient être comparées ni aux témoignages sous X, ni aux enquêtes réalisées avec infiltration d'un enquêteur anonyme. Du reste, tant les dispositions similaires existant en Espagne que celles de l'article 706-24 du code de procédure pénale qui ont déjà concerné un millier d'enquêteurs spécialisés en matière de lutte contre le terrorisme, n'ont jamais donné lieu à des contestations ou à des difficultés d'application.

En outre, au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, elles ne constituent pas une violation de l'article 6, paragraphe 3 d de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme dans la mesure où la défense dispose d'une compensation suffisante dans l'exercice de ses droits puisque le dispositif ne fait pas obstacle à une confrontation entre la personne poursuivie et la personne dont l'identité est protégée.

Toutefois, dans les cas exceptionnels où la connaissance des noms et prénoms de l'enquêteur apparaîtrait indispensable à l'exercice des droits de la défense, par exemple parce qu'il est soutenu qu'il existe entre celui-ci et la personne poursuivie ou la victime des relations antérieures pouvant faire craindre sa partialité, le juge d'instruction ou le président de la juridiction de jugement pourra ordonner la communication de ces informations. En tout état de cause, hors les cas où l'identité de l'enquêteur aura été communiquée par le juge, la révélation de cette identité ou de tout élément permettant de connaître celle-ci ou la localisation de la personne concernée constituera un délit puni de cinq ans d'emprisonnement, ou, s'il en résulte des violences contre la personne ou ses proches, de sept ans d'emprisonnement, comme cela est c'est déjà prévu par l'article 706-62-1 du code de procédure pénale pour les témoins confidentiels. Lorsque cette révélation a causé la mort, les peines sont portées à dix ans d'emprisonnement.

Par ailleurs, en cas de demande d'annulation d'un acte de procédure fondée sur la violation des formes prescrites par la loi dont l'appréciation nécessite la révélation de l'identité des personnes, une procédure spécifique conciliant office du juge, respect du contradictoire et protection de l'identité de la personne est prévue.

Ces dispositions s'appliqueront également aux agents des douanes dans les conditions prévues au nouvel article 15-4 du code de procédure pénale.

L 'article 3 concerne la protection de l'identité des auteurs de décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme. L'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administrative de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne, ces éléments figurant sur les correspondances qui lui sont adressées. De même, l'article L. 212-1 du même code prévoit que toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.

Cette exigence de transparence ne connaît qu'une exception prévue à l'article L. 111-2 du même code, visant à préserver l'anonymat des agents chargés de l'instruction d'un dossier ou du traitement d'une affaire, lorsque des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient. Elle ne s'étend toutefois pas aux signataires des décisions, dont la compétence doit pouvoir être vérifiée par les mentions relatives à leur identité et qualité.

Toutefois, compte tenu des publics qu'elles visent et des possibilités de rétorsion auxquelles ils sont potentiellement exposés, les signataires des décisions fondées sur des motifs en lien avec le terrorisme, telles que l'interdiction de sortie du territoire, l'expulsion du territoire français, le gel d'avoirs ou les autres mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence, doivent pouvoir également bénéficier d'une telle exception.

L'article 3 vise donc en premier lieu à étendre cette possibilité d'anonymat au signataire de la décision en permettant de ne notifier à la personne concernée ou de ne communiquer à des tiers (autorité judiciaire, autorités administratives, etc.) qu'une ampliation anonyme de l'acte, l'original signé étant conservé par l'administration. Par suite, le destinataire de la décision n'est pas en mesure de connaître l'identité de son signataire.

Par ailleurs, lorsqu'un contentieux est dirigé contre l'une de ces mesures, l'article prévoit que les exigences du contradictoire sont adaptées en permettant à l'administration de produire la décision signée ainsi que la justification de la compétence du signataire à la seule juridiction, qui statue sur ces moyens sans communiquer ces éléments dans le cadre du débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision. L'article 3 modifie l'article L. 5 du code de justice administrative pour préciser que les exigences de la contradiction sont non seulement adaptées à celles de l'urgence, mais aussi à celles « du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ».

L 'article 4 précise la rédaction de l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure, relatif aux enquêtes administratives concernant les affectations et recrutement dans les entreprises de transport public de personnes et dans les entreprises de transport de marchandises dangereuses. Cet article L. 114-2 vise à écarter des emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens, les personnes dont le comportement donne des raisons sérieuses de penser qu'elles seraient susceptibles, à l'occasion de leurs fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l'ordre publics.

Si la rédaction actuelle de cette disposition législative permet de traiter efficacement la situation des candidats à un emploi, avant qu'ils n'entrent dans l'entreprise, elle mérite d'être complétée pour ce qui concerne la situation des agents déjà en poste. Comme l'a relevé le Conseil d'Etat à l'occasion de l'examen du projet de décret d'application de l'article L. 114-2, il est nécessaire de préciser que l'employeur peut procéder au licenciement d'un salarié ayant fait l'objet d'un avis confirmé de l'autorité administrative constatant l'incompatibilité entre le comportement de cette personne et l'exercice de la fonction concernée, dès lors qu'aucune solution de reclassement n'a pu être trouvée. De même, il est utile de préciser que, pendant le temps strictement nécessaire, l'employeur peut suspendre le salarié de ses fonctions, à titre conservatoire. Les procédures concernées seront mises en œuvre dans le strict respect des règles prévues par le code du travail.

Cet article apporte donc des précisions indispensables à la bonne mise en œuvre de ce dispositif qui contribue à la sécurité des transports en commun, dans un contexte de menace terroriste élevée.

L' article 5 renforce la mesure de contrôle administratif des retours, issue de la loi du 3 juin 2016 précitée. Cette mesure de police administrative permet de contrôler les personnes qui ont quitté le territoire national et dont il existe des raisons sérieuses de penser que ces déplacements avaient pour but de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes dans des conditions susceptibles de les conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de leur retour sur le territoire français. Elle est abrogée lorsque des poursuites judiciaires sont engagées. L'article 5 limite l'abrogation de la mesure de police administrative aux cas où les poursuites sont fondées sur des faits qualifiés d'actes de terrorisme par les articles 421-1 à 421-6 du code pénal et qu'elles sont accompagnées de mesures privatives ou restrictives de liberté, afin de renforcer l'efficacité de cette disposition.

L 'article 6 ouvre, de manière encadrée, la possibilité d'un armement des agents de sécurité privée exerçant des activités de protection de l'intégrité physique des personnes.

En effet, la rédaction actuelle de l'article L. 613-12 du code de la sécurité intérieure proscrit cet armement. Dans l'état actuel du droit, lorsque la protection physique d'une personne est objectivement nécessaire en raison des menaces dont celle-ci fait l'objet, il n'existe que deux solutions : soit accorder une autorisation de port d'arme à la personne menacée elle-même, ce qui n'est pas satisfaisant car le maniement d'une arme ne s'improvise pas, soit accorder une protection policière, au détriment des autres missions prioritaires de la police nationale.

L'article 6 a pour objet de rendre possible cet armement dans certains cas, lorsque la personnalité protégée est exposée à des risques exceptionnels d'atteinte à sa vie. Au regard de ce critère, le ministre de l'intérieur appréciera, au cas par cas, la nécessité d'une telle protection armée.

Les agents privés concernés feront l'objet de vérifications poussées sur leur aptitude professionnelle et sur leur moralité. Ainsi, ils seront obligatoirement titulaires d'une carte professionnelle spécifique délivrée par le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Le programme de formation sera défini par le ministre de l'intérieur. La production d'un certificat médical sera exigée pour attester qu'il n'existe pas, pour les agents concernés, de contre-indication au port d'une arme. Des exigences d'entraînement et de formation continue seront applicables. Enfin, une enquête de moralité sera réalisée à un double niveau : au moment de la délivrance de la carte professionnelle, en application de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure, et au moment de la délivrance de l'autorisation individuelle de port d'arme.

L' article 7 aggrave les peines de l'outrage commis contre des personnes dépositaires de l'autorité publique, telles que les policiers et les gendarmes, afin que ce délit soit puni des mêmes peines que l'outrage à magistrat, soit un an d'emprisonnement au lieu de six mois d'emprisonnement. Il n'est en effet pas justifié de distinguer entre ces comportements, qui sont de gravité similaire. Pour respecter la cohérence de l'échelle des peines, les peines encourues en cas d'outrage en réunion sont également relevées.

Conformément au plan d'action annoncé par le garde des sceaux, ministre de la justice, le 25 octobre 2016 concernant la sécurité pénitentiaire et l'action contre la radicalisation violente, l 'article 8 vise à doter les personnels de surveillance affectés dans les équipes de sécurité pénitentiaire des prérogatives légales nécessaires à l'accomplissement de leurs missions de sécurité périmétrique, afin de permettre leur primo-intervention sur l'ensemble de l'emprise foncière affectée au service public pénitentiaire lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons sérieuses de penser que des personnes se préparent à commettre une infraction portant atteinte à la sécurité de l'établissement pénitentiaire.

L 'article 9 autorise, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, une pratique d'ores et déjà existante sur certains territoires. En effet, dans certains départements et avec l'accord du conseil départemental au vu de la complexité de la situation nécessitant d'assurer l'articulation de toutes les compétences, le placement en assistance éducative auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance a pu, dans certaines hypothèses, être doublé d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert exercée par un service du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse.

Cette disposition ne remet pas en cause les compétences attribuées aux départements en matière de protection de l'enfance par les lois de décentralisation. La compétence initiale demeure aux conseils départementaux ; seule une désignation judiciaire motivée autorisera le service de la protection judiciaire à intervenir. Il intervient d'ailleurs, d'ores et déjà, en matière d'assistance éducative, au moment de l'évaluation du danger, dans le cadre des mesures judiciaires d'investigation éducative.

Elle veille également à ne pas imposer un double financement à la charge des conseils départementaux puisque l'intervention d'un service du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse pour exercer une mesure, y compris de nature civile, est financée par l'Etat.

Elle exclut enfin la désignation du service habilité de la protection judiciaire de la jeunesse dans ce nouveau cas de figure. En effet, le même service associatif peut être habilité à la fois au titre de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante et au titre des articles 375 et suivants du code civil. Or, dans le cadre civil, il dépend majoritairement, sur le plan financier, du conseil départemental, ce qui pourrait être source de déséquilibre dans l'articulation des interventions des deux services. Il y a également lieu d'éviter de donner le sentiment, à travers le vecteur exceptionnel de la protection judiciaire de la jeunesse, d'une possible remise en cause de la logique de l'article 375-4 du code civil qui ne permet pas, dans le respect du rôle des référents de l'aide sociale à l'enfance, de désigner un service associatif habilité pour un suivi de milieu ouvert parallèlement à un placement auprès du président du conseil départemental.

Un rapport d'évaluation sera adressé au Parlement dans les six mois avant le terme de l'expérimentation.

Le ministère de la défense a été chargé par les articles 22 et 23 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense de l'expérimentation d'un « service militaire volontaire » à compter du 1er septembre 2015. Plus d'un an après, le dispositif ainsi créé présente des résultats très prometteurs. Le recul permet aussi de tirer les premiers enseignements de l'expérimentation en cours. Afin de permettre la pleine participation des acteurs de la formation professionnelle, les dispositions de l'article 10, qui insèrent un nouvel article dans la loi du 28 juillet précitée, ouvrent une nouvelle phase de l'expérimentation en créant un statut spécifique combinant celui de militaire et celui de stagiaire de la formation professionnelle, tout en veillant à ce que le nouveau dispositif, intitulé volontariat militaire d'insertion (VMI), n'entre pas en concurrence avec les autres dispositifs d'insertion.

Enfin, l' article 11 comprend les dispositions relatives aux outre-mer.